I OSK 1263/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 285/07 o odrzuceniu skargi J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wniesienie nieruchomości do spółki tytułem aportu postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2007 r. odrzucił skargę J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na wniesienie nieruchomości do spółki tytułem aportu. W uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja jest decyzją organu I instancji, od której nie zostało złożone odwołanie do Generalnego Konserwatora Zabytków w Warszawie. Zgodnie zaś z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W tej sytuacji Sąd uznał, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła J. L., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego orzeczenia: 1) art. 141 § 1 ustawy P.p.s.a., poprzez nierozpoznanie skargi oraz uzasadnienie postanowienia przesłankami niezwiązanymi ze sprawą, 2) art. 58 § 1 ust. 6 ustawy P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi J. L. bez wskazania w uzasadnieniu jakie fakty Sąd uznał za wypełniające dyspozycję tego przepisu. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w skardze do sądu administracyjnego J. L. wnosiła o stwierdzenie niezaistnienia w obrocie prawnym decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...]. Skarżąca kwestionuje zatem decyzję administracyjną, lecz jej skarga nie jest odwołaniem od decyzji, a wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Natomiast Sąd I instancji bezpodstawnie uznał wniesioną skargę za środek odwoławczy i rozpatrzył ją zgodnie z przepisami określającymi zasady wnoszenia środków odwoławczych. W konsekwencji postanowił o jej odrzuceniu. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., Sąd winien był odnieść się do żądania skarżącej, tymczasem, naruszając także art. 141 § 1 cyt. ustawy, w ogóle nie przedstawił w uzasadnieniu stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze. Nie wskazał także przyczyn, dla których skargę J. L. uznał za niedopuszczalną. Pełnomocnik skarżącej podniósł również, że wprawdzie ustawa P.p.s.a. nie reguluje wprost "postępowania w sprawach o stwierdzenie, że decyzje prawomocne podlegają również kontroli sądów w zakresie ich zgodności z prawem", lecz brak takich uregulowań nie uzasadnia odrzucenia skargi. Wskazał także, że Sąd nie udzielił skarżącej wskazówek co do czynności procesowych, ani nie pouczył ją o skutkach tych czynności i skutkach zaniedbań, co powinien był uczynić na podstawie art. 6 ustawy P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że postawione zarzuty są nietrafne. Pismem z dnia 7 sierpnia 2007 r. J. L. przedstawiła swoje stanowisko, szeroko rozwodząc się nad wadliwością zaskarżonej decyzji, m.in. podkreślając, że nie brała udziału w postępowaniu, zaś wydana decyzja nie została jej doręczona. Stwierdziła, że decyzja ta w ogóle nie zaistniała w obrocie prawnym, stanowi wynik pozornego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji stanowi tzw. "nieakt" lub też projekt decyzji, niewywołujący skutków prawnych. W związku z tym skarżąca uznała, że od tak zdefiniowanego aktu nie przysługiwał jej żaden środek zaskarżenia, co prowadzi do wniosku, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 52 § 1 ustawy P.p.s.a. J. L. wniosła także o sprostowanie błędu pisarskiego w skardze kasacyjnej, w której zarzut naruszenia art. 141 § 1 ustawy P.p.s.a. winien zostać zastąpiony zarzutem obrazy art. 141 § 4 cyt. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Tryb wnoszenia skarg do sądów administracyjnych uregulowany został w art. 52-54 ustawy P.p.s.a. Przepisy te przewidują m.in. że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Od zasady powyższej ustawa nie przewidziała wyjątków. Za środki zaskarżenia przysługujące skarżącemu uważa się środki odwoławcze i inne, przewidziane w odpowiednich przepisach. Nie ma przy tym znaczenia, czy strona miała de facto możliwość skorzystania z przysługujących jej uprawnień. Natomiast niespełnienie wymogu wyczerpania toku instancji, bez względu na przyczynę, powoduje niedopuszczalność skargi i, jak słusznie uznał Sąd I instancji, jest podstawą do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przysługiwało stronom postępowania odwołanie do Generalnego Konserwatora Zabytków w Warszawie. Bez względu na przyczynę niezłożenia stosownych środków odwoławczych przez J. L., okoliczność ta stanowi brak formalny skutkujący odrzuceniem skargi. Wobec niezłożenia środków odwoławczych, na skutek upływu terminów, zaskarżona decyzja stała się prawomocna i jako taka nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej uznać należy, że brak przepisów wyraźnie dozwalających na składanie skarg na decyzje prawomocne stanowi przeszkodę do rozpoznawania takich skarg. Sąd obowiązany jest bowiem do działania wyłącznie na podstawie przepisów i w granicach nimi wyznaczonych. Niedopuszczalne byłoby domniemywanie kompetencji sądu oraz działanie sprzeczne z zasadami prawa administracyjnego np. z zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie nie naruszyło art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a., a Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował skargę J. L. jako niedopuszczalną. Chybione są również zarzuty naruszenia art. 141 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Pierwszego ze wskazanych przepisów Sąd I instancji nie naruszył, gdyż uzasadnienie sporządzone zostało z urzędu, w terminie ustawowym. NSA nie dopatrzył się także naruszenia art. 141 § 4 cyt. ustawy, uznał bowiem, iż odrzucając skargę z powodów formalnych, Sąd nie mógł odnosić się w uzasadnieniu do merytorycznych żądań skarżącej. Wobec tego bezprzedmiotowe było też szczegółowe opisywanie stanu faktycznego sprawy oraz postawionych przez skarżącą zarzutów. Odnosząc się do wyjaśnień J. L., iż w niniejszej sprawie nie przysługiwały jej żadne środki zaskarżenia, gdyż nie są one przewidziane w stosunku do aktów nieistniejących w obrocie prawnym, a za taki skarżąca uważa zaskarżoną decyzję, należy wyjaśnić, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie powoduje jej nieistnienia, może natomiast stanowić podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Argument, iż zaskarżona decyzja nie weszła de facto do obrotu prawnego, a zatem nie istnieje, nie może stanowić przesłanki rozpoznania skargi w niniejszej sprawie również dlatego, że kontrola sądowoadministracyjna wobec "nieaktów", czynności pozornych lub projektów decyzji w ogóle nie została przewidziana. Należy także wspomnieć, że zgodnie z ustawą P.p.s.a., wynikiem kontroli sądu administracyjnego może być: oddalenie skargi lub uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności, stwierdzenie wydania danego aktu z naruszeniem prawa, stwierdzenie bezskuteczności aktu lub czynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji lub innego aktu, podjęcia określonych czynności, bądź stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa (art. 145-151 ustawy P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie może natomiast stwierdzić niezaistnienia w obrocie prawnym danego aktu, gdyż takiej możliwości nie przewiduje żaden przepis ustawy P.p.s.a. Istniejąca na gruncie postępowania cywilnego instytucja stwierdzenia przez sąd istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego lub prawa (art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego), nie została przeniesiona na grunt postępowania sądowoadministracyjnego. Przekonanie skarżącej, że w tym zakresie konieczne są zmiany ustawowe, stanowi jedynie wniosek de lege ferenda, niebędący w obecnym stanie prawnym podstawą do orzeczenia zgodnie z wnioskiem J. L.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. uznał skargę kasacyjną za pozbawioną podstaw i orzekł jak w sentencji.