I OSK 1055/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek Joanna Runge – Lissowska Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 119/06 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną A. G. w dniu 3 lipca 2004 r. złożył do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego rozkazem personalnym tego organu z dnia [...] o wypowiedzeniu ww. stosunku służbowego. W uzasadnieniu wniosku A. G. powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego działając na podstawie art. 59 k.p.a., wydał w dniu 12 lipca 2004 r. postanowienie nr [...], w którym odmówił wnioskodawcy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W uzasadnieniu postanowienia organ podał m.in., że organ administracji publicznej jest zobowiązany przywrócić termin w razie jego uchybienia, gdy zostaną spełnione łącznie przesłanki określone w art. 58 k.p.a. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał, że przesłanki z tego przepisu zostały spełnione. Pełnomocnik A. G. na postanowienie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą Sąd odrzucił postanowieniem z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 1713/04, gdyż została ona wniesiona przed wyczerpaniem środków zaskarżenia służących przed organem właściwym w sprawie. W dniu 7 grudnia 2004 r. pełnomocnik A. G. złożył do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia 12 lipca 2004 r. nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do jej złożenia. Termin ten został przewrócony postanowieniem Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 30 czerwca 2005 r. nr [...]. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po rozpatrzeniu wniosku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. wydał postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie poprzedzające z dnia 12 lipca 2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podał m.in., że wymagania formalne, co do formy podania reguluje art. 63 § 1 k.p.a. Podanie może być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu. Dla ustalenia, czy czynność procesowa została dokonana przez stronę, niezbędne jest zachowanie takiej formy, która to umożliwia. Z tych względów oraz z uwagi na trudności w identyfikacji osoby wnoszącej podanie drogą telefoniczną, tej formy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczają. Na taką formę złożenia podania powołuje się pełnomocnik A. G., co stoi w sprzeczności z treścią pisma jego mocodawcy z dnia 3 lipca 2004 r. W ocenie organu fakt, że A. G. dwa dni przebywał w szpitalu oraz konieczność sprawowania przez niego opieki nad chorą matką nie uzasadnia twierdzenia jego pełnomocnika, że uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło bez winy jego mocodawcy. Zdaniem organu przeszkody te były do przezwyciężenia, a zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym zeznania świadków nie dają podstaw do przyjęcia, że A. G. nie ponosi winy w niedochowaniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, którego celem było wzruszenie ostatecznego rozkazu personalnego o wypowiedzeniu mu stosunku służbowego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi złożonej przez pełnomocnika A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1) art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), poprzez podpisanie jej przez osobę nieuprawnioną, 2) art. 58 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło bez jego winy, 3) art. 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez podejmowanie działań w okresie maj–czerwiec 2004 r., zmierzających do utrudnienia w uzyskaniu właściwej informacji przez skarżącego w celu złożenia wniosku o przywrócenie do służby, 4) art. 61 § 1 i art. 63 § 3 k.p.a., poprzez niewszczęcie postępowania administracyjnego pomimo zgłoszenia takiego żądania przez skarżącego, a ponadto niesporządzenia na tę okoliczność protokołu, 5) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprzeczności pomiędzy zeznaniami świadków, 6) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezachowanie wymogów właściwego uzasadnienia faktycznego. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ stwierdził, że są one chybione i jednocześnie podał, że w związku z podniesionym przez pełnomocnika skarżącego zarzutem dezinformacji przez funkcjonariusza organu administracji publicznej zostało przeprowadzone w sprawie niezbędne postępowanie służbowe, którego celem było ustalenie bezspornego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 119/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 7 listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Niezachowanie terminu powoduje negatywne skutki procesowe, gdyż czynność dokonana po upływie terminu jest prawnie bezskuteczna. Wyjątkowo termin może zostać przywrócony, gdy jego niezachowanie nastąpiło bez winy zainteresowanego. Przywrócenie terminu może nastąpić wtedy, gdy zainteresowany uprawdopodobni, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy można mówić wyłącznie wtedy, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Zwolnienie lekarskie, czy też fakt sprawowania opieki nad osobą chorą nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Okoliczności te nie wykluczają bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę osobiście lub przy pomocy innych osób. W świetle powyżej przytoczonych przepisów i wyjaśnienia ich znaczenia oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy i w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), w przypadku zwolnienia stanowiska Szefa Agencji lub czasowej niemożności sprawowania przez niego funkcji, Prezes Rady Ministrów może powierzyć pełnienie obowiązków Szefa, na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, jego zastępcy lub innej osobie. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż na podstawie powyżej przytoczonego przepisu w dniu 3 listopada 2005 r. Prezes Rady Ministrów powierzył "innej osobie" pełnienie od tego dnia obowiązków Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Tym samym zarzut podniesiony przez pełnomocnika skarżącego, że organ naruszył art. 14 ust. 1 powyżej określonej ustawy, zgodnie z którym Szefów ABW i AW powołuje Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium oraz Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych jest chybiony, gdyż przepis ten ma zastosowanie do instytucji powołania lub odwołania Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a nie powierzenia obowiązków przez Prezesa Rady Ministrów podmiotowi określonemu w art. 17 przedmiotowej ustawy na czas określony. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia przez organ art. 58 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony. Okoliczności związane z krótkotrwałym pobytem skarżącego w szpitalu i sprawowanie opieki nad ciężko chorą matką, w ocenie Sądu, nie zostały przez skarżącego uprawdopodobnione w sposób uzasadniający przyjęcie, że do uchybienia terminu doszło bez jego winy. Należy zgodzić się z organem, iż skarżący nie zachował należytej staranności w trosce o własny interes, jakim bezsprzecznie było przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji ewentualne przywrócenie skarżącego do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Z akt sprawy wynika, że skarżący miał możliwość działania osobiście, jak również przy pomocy osób trzecich np. żony. Również zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz naruszenie art. 77 k.p.a. jest chybiony, ponieważ postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonym postanowieniem zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania i zasady udzielania informacji, a organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Ponadto stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. zostało wyczerpująco i właściwie uzasadnione i zawiera wszystkie elementy określone tym przepisem, wbrew temu, co twierdzi pełnomocnik skarżącego. Zarzut podniesiony przez pełnomocnika skarżącego, że doszło do naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. i art. 63 § 3 k.p.a. jest również chybiony, gdyż wbrew temu co twierdzi pełnomocnik skarżącego, postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte w wyniku przeprowadzonej rozmowy telefonicznej. A. G. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzucił: 1) naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: a) niewyjaśnienie jaka okoliczność faktyczna miała miejsce, że Prezes Rady Ministrów na podstawie art. 17 ustawy o ABW powierzył "innej osobie" pełnienie od tego dnia obowiązków Szefa ABW, tj. czy miało miejsce "zwolnienie stanowiska Szefa ABW" czy "czasowa niemożność sprawowania funkcji Szefa ABW" przez A. B., a ponadto niewyjaśnienie jak należy rozumieć wyrażenie: "zwolnienie stanowiska Szefa ABW" oraz "czasową niemożliwość sprawowania funkcji" w kontekście art. 17 ustawy o ABW , co doprowadziło do tego, że zaskarżone do WSA postanowienie Szefa ABW z 17 listopada 2005 r. mogło, a wg skarżącego zostało, podpisane przez osobę nieupoważnioną, b) bezkrytyczne przyjęcie, bez szerszego uzasadnienia, że "postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonym postanowieniem zostało przeprowadzone z poszanowaniem prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania i zasady udzielania informacji", c) niepodanie żadnych argumentów przemawiających za tym, że "zaskarżone postanowienie zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. zostało wyczerpująco i właściwie uzasadnione i zawiera wszystkie elementy określone w tym przepisie, wbrew temu, co twierdzi pełnomocnik skarżącego"; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Szefa ABW (niezastosowanie art. 141 § 1 p.p.s.a., błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a.), pomimo naruszenia przez Szefa ABW: a) art. 58 § 1 k.p.a. w zakresie uznania przez niego, że Skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło bez jego winy, b) art. 7 k.p.a. w zakresie, w jakim Szef ABW nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (dotyczącej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania) mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, c) art. 8 k.p.a. w zakresie, w jakim Szef ABW nie prowadził postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, d) art. 9 k.p.a. w zakresie, w jakim Szef ABW nie wykonał obowiązku należytego i wyczerpującego informowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto Szef ABW nie wykonał obowiązku czuwania nad tym, aby Skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu nie udzielił mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, e) art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim niewłaściwie uzasadnił zaskarżone do WSA postanowienie z dnia 7 listopada 2005 r. nr [...] co do przedstawienia przyczyn, z powodu których innym dowodom, niż zeznania świadka A. B., odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (zeznania świadka R. G., A. M.) czy wręcz zinterpretował je błędnie. W odniesieniu do prawa materialnego Skarżący zarzuca WSA naruszenie: 1) art. 17 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten daje Prezesowi Rady Ministrów "bezwarunkowe" prawo do powierzania pełnienia obowiązków Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, jego zastępcy lub innej osobie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia odnoszącego się do zaistnienia okoliczności albo "zwolnienia stanowiska Szefa ABW" albo "czasowej niemożności sprawowania funkcji Szefa ABW". Na tych podstawach wnosił: 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był ograniczeniami skargi kasacyjnej. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjna można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, wywodząc naruszenie art. 17 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 647 ze zm.). Według art. 17 powołanej ustawy "W przypadku zwolnienia stanowiska Szefa Agencji lub czasowej niemożności sprawowania przez niego funkcji Prezes Rady Ministrów może powierzyć pełnienie obowiązków Szefa, na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, jego zastępcy lub innej osobie". Art. 17 jest przepisem prawa ustrojowego, regulującym obsadę personalną organu administracji publicznej. Zastosowanie określonego trybu obsady personalnej organu nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Jeżeli jednak łączyć ten zarzut z kwestią podpisania zaskarżonego do sądu administracyjnego postanowienia, to należy podkreślić, że kompetencję do wydania postanowienia ma Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Pełnienie obowiązków Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przez wyznaczoną osobę przez Prezesa Rady Ministrów, daje pełną podstawę do wykonywania kompetencji organu w tym i do podpisywania postanowień. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dokonał prawidłowej oceny zastosowania art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przeprowadzona wykładnia przesłanki przywrócenia terminu "uprawdopodobnienia przez stronę zainteresowaną braku swojej winy" jest prawidłowa i prawidłowo zastosowana w stanie faktycznym sprawy. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody trudnej do przezwyciężenia. W konsekwencji więc brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć. Przy ocenie braku winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jaki można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej oceny zastosowania art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno choroba matki, która w tym okresie przebywała w szpitalu jak i krótkotrwała choroba skarżącego nie może uzasadniać uprawdopodobnienia braku winy skarżącego. Nie stanowi też takiej okoliczności nieznajomość prawa, nieprecyzyjne udzielanie informacji przez organ, oczekiwanie na jasną informację. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd dokonał oceny istotnych okoliczności wniosku o przywrócenie terminu w świetle ustaleń w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.