I SA/Wa 4/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę S. prawa własności nieruchomości położonej S. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa a będącej w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: [...] Sp. z o.o. wnioskiem z dnia 22 grudnia 2005 r. wystąpiła o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez Gminę S. własności nieruchomości położonej S. przy ul. [...] o oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił potwierdzenia nabycia przez Gminę S. prawa własności przedmiotowej działki. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że brak jest podstawy do wydania w trybie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa, przez Gminę S. przedmiotowej nieruchomości, ponieważ nie została spełniona przesłanka braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Przedmiotowa nieruchomość, pomimo zajęcia pod drogę publiczną, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa, a to oznacza że stan faktyczny sprawy nie odpowiada przesłankom określonym w art. 73 ww. ustawy, w wyniku czego Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez Gminę [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nabycia prawa własności działki przez Gminę S. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że nabycie własności w trybie art. 73 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. odnosi się wyłącznie do nieruchomości nie stanowiących własności Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego, a przesłanka ta nie zachodzi w niniejszej sprawie, dlatego też brak jest podstaw do pozbawienia Skarbu Państwa w trybie tego przepisu prawa własności. Ponadto Minister Budownictwa stwierdził, że przepisy Kodeksu cywilnego rozróżniają instytucję własności i użytkowania wieczystego, w związku z tym nie można rozszerzać interpretacji art. 73 powołanej ustawy na prawo użytkowania wieczystego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym, naruszeniem art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącego przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, że na własność jednostek samorządu terytorialnego przeszły zajęte pod drogi publiczne nieruchomości a nie stanowiące własności tych jednostek, a więc również Skarbu Państwa. Ponadto podniesiono w skardze, że w przedmiotowej sprawie art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie ma zastosowania. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji art. 73 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. zawiera normę o charakterze wywłaszczeniowym. Wprawdzie legalna definicja wywłaszczenia zawarta w art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do fizycznego wywłaszczenia. Jednak podstawowym przepisem determinującym wykładnię pojęcia wywłaszczenia w polskim systemie prawnym, nie jest powołany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa, lecz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP mówiący, że wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego przyjęte zostało szerokie rozumienie pojęcia wywłaszczenia. W tym miejscu należy wskazać, że już w orzeczeniu z dnia 8 maja 1990 r., wydanym jeszcze na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, Trybunał stwierdził, że wywłaszczenie to "wszelkie pozbawienie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, bez względu na formę (nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej"). Natomiast oceniając konstytucyjność art. 73 ust. 1 Trybunał Konstytucyjny potwierdzając zgodność tego przepisu z Konstytucją użył pojęcia "wywłaszczenie faktyczne". Potwierdzeniem szerokiej wykładni pojęcia wywłaszczenia jest również uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 r. sygn. akt III CZP 19/06 (OSNC 2006/12/195), w której przejęcie nieruchomości z mocy prawa zostało określone również jako "faktyczne wywłaszczenie". Ponadto nie można pominąć treści art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36 poz.175). Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia (the paceful enjoyment of possesion), druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (patrz m. in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii wyrok z dnia 21 lutego 1986, Series A nr. 98, str. 29-30, § 37, oraz Sporrong and Lönnroth v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, § 61). Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi o konieczności celowej interpretacji art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten jako mający charakter wywłaszczeniowy w rozumieniu konstytucyjnym nie może być interpretowany rozszerzająco, a tylko i wyłącznie zgodnie z jego literalną treścią, tak aby zakres jego dolegliwości był jak najwęższy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro przepis ten stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, to w żadnym razie nie można jego zakresem obejmować nieruchomości stanowiących w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa, a oddanych w użytkowanie wieczyste. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowa droga stanowi własność Skarbu Państwa. Skoro więc przedmiotowa droga stanowi już własność publiczną, bo należącą do Skarbu Państwa, to do przeniesienia tej własności pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi przepis art. 73 ust. 1 nie ma zastosowania. Dlatego też oba organy dokonały prawidłowej wykładni art. 73 ust. 1. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Błędnie skarżący wywodzi, że przepis ten może mieć zastosowanie w drodze analogii do nabycia przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej drogi. Przepis ten wyraźnie odnosi się tylko do nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Nie może on stanowić podstawy nabycia innego prawa rzeczowego poza prawem własności, gdyż ustawodawca takiej ewentualności w tym przepisie nie przewidział. Oznacza to, że wolą ustawodawcy było wyłącznie uregulowanie prawa własności opisanych w powołanym przepisie nieruchomości. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.