I OSK 738/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Barbara Adamiak Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek Joanna Runge – Lissowska (spr.) Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 266/05 w sprawie ze skargi B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 266/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...], którą została utrzymana w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] nr [...], umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 27 marca 1991 r. nr [...] o nieodpłatnym nabyciu przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 851/2. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zostało wszczęte na wniosek B., a umorzone z tego względu, iż organ nadzoru uznał, że B. nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd podkreślił, że stronami postępowania komunalizacyjnego, toczącego się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, są Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot tylko, jeżeli wykaże się tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanego mienia, zaś B. nie wykazał się takim tytułem na dzień 27 maja 1990 r., a tym samym nie ma interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym, który dawałby prawo do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. B. twierdził, iż jego interes wynika z tego, że nieruchomość stała się Skarbowi Państwa zbędna, o czym świadczy jej komunalizacja, wobec tego domaga się jej zwrotu, a także z niewykonania rozrachunku wynikającego z § 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. w sprawie przekazania Państwu nieruchomości B., objętych rachunkami "starym" i "okupacyjnym" (M.P. Nr 6, poz. 45), z czym Wojewódzki Sąd nie zgodził się, przy czym uznał, iż § 3 stanowiący, że rozrachunek z tytułu przejętych przez Państwo nieruchomości zostanie unormowany odrębnym zarządzeniem, wykracza poza granice upoważnienia art. 25 ust. 2 dekretu z dnia 25 października 1948 r. o reformie bankowej (Dz. U. z 1951 r. Nr 36, poz. 279 ze zm.), a tym samym narusza art. 33 ust. 2 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r., a nadto, że skoro B. został tym zarządzeniem zobowiązany do przekazania mienia Państwu do dnia 31 marca 1957 r., to po tej dacie zarządzenie, w tym § 3 utraciło rację bytu. Za niezasadne uznał Wojewódzki Sąd zarzuty skargi dotyczące tego, że decyzja komunalizacyjna dotyczy prawa własności, a nie mienia, jak też tego, że skoro postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek B., a potem umorzone, to organ uznał interes prawny, jeśli bowiem idzie o pierwszy zarzut, to z osnowy decyzji komunalizacyjnej wyraźnie wynika, że chodzi o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości, natomiast co do drugiego, to organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania, jednak umorzenie go z powodu stwierdzenia braku przymiotu strony nie stanowi takiego naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł B., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także zawierając wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niezgodności zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. w sprawie przekazania Państwu nieruchomości B., objętych rachunkami "starym" i "okupacyjnym" (M.P. Nr 6, poz. 45) z art. 2, 7, 20, 21, 31 ust. 3, 46, 64 i 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zarzucając naruszenie: 1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) oraz art. 188 pkt 3 i art. 193 Konstytucji RP, jak również z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) przez ich niezastosowanie i ustalenie o niezgodności z Konstytucją § 3 Zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. w sprawie przekazania Państwu nieruchomości B. objętych rachunkami "starym" i "okupacyjnym" (M.P. Nr 6, poz. 45), polegającą na błędnym przyjęciu, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 25 ust. 2 dekretu z dnia 25 października 1948 r. o reformie bankowej (tekst jedn.: Dz. U. z 1951 r. Nr 36, poz. 279 ze zm.), przez co narusza art. 33 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r., w sytuacji związania Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1995 r. sygn. akt IV SA 1234/94 rozstrzygającym o zgodności z prawem ww. zarządzenia MF w całości oraz błędne przyjęcie, iż kontrola zgodności z prawem działalności organu, obejmuje także orzekanie o niezgodności przepisów tego zarządzenia MF z dekretem o reformie bankowej i ustawą zasadniczą, czyli o materii należącej do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), tym bardziej w świetle art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym uprawniających Sąd do przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego oraz w sytuacji związania Sądu wskazanym wyrokiem NSA z dnia 12 maja 1995 r. na zasadzie art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 2. art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w związku z § 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r., art. 363 § 1 kc i art. 28 kpa przez ich niezastosowanie przy ustalaniu prawnorzeczowego interesu skarżącego, jako strony uprawnionej do żądania zwrotu (restytucji naturalnej) nieruchomości zbędnych na cele reformy bankowej, zagwarantowanego § 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r., w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 12 października 1995 r. i błędne przyjęcie, że skarżącemu taki interes prawno-rzeczowy nie przysługuje, w sytuacji w której prawo majątkowe skarżącego do żądania zwrotu nieruchomości (restytucji naturalnej), zagwarantowane § 3 zarządzenia MF korzysta z równej prawu własności ochronie w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a pozbawienie skarżącego tego prawa, wymaga zachowania warunków, o jakich mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i może być dokonane wyłącznie w sytuacjach przewidzianych w ustawie (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), 3. § 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r., w związku z art. 25 ust. 1 pkt 2, art. 25 ust. 2 dekretu o reformie bankowej: przez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu przy jej dokonaniu przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 dekretu o reformie bankowej, że wierzytelności przysługujące z tytułu przekazania instytucjom przekazującym, wchodzą jako aktywa do ich rachunku "starego" bądź "okupacyjnego", co oznacza odpłatność tej czynności przekazania, a także pominięciu wykładni historycznej art. 25 dekretu o reformie bankowej (w pierwotnym brzmieniu oznaczonego, jako art. 28 dekretu), że przekazanie Państwu nieruchomości na cele reformy bankowej było czynnością odpłatną "po cenach określonych przez Ministra Skarbu (następnie Finansów). Zdaniem skarżącego pominięta została także treść drugiego z dekretów tworzących pakiet przepisów tej reformy bankowej z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych (Dz. U. Nr 52, poz. 410 ze zm.), przesądzającego, iż majątek likwidowanej instytucji bankowej służył zaspokojeniu jej zobowiązań, a jedynie nadwyżki tego majątku (w tym nieruchomości) przechodziły na własność Skarbu Państwa oraz prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1995 r., sygn. akt IV SA 1234/94, którym Sąd był związany, oddalającego skargę o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. co oznacza, że zarządzenie pozostaje w całości w obiegu prawnym. 4. art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 Uchwały Nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego oraz częścią II pkt 4, pkt 1a) - 2) i częścią IV pkt 2, pkt 2) – 3) Instrukcji w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia podlegającego komunalizacji (M.P. Nr 30, poz. 235) oraz § 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. i art. 363 § 1 kc przez sprzeczne z ich brzmieniem ustalenie braku prawnorzeczowego tytułu skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych w sytuacji, w której skarżący był poprzednio ujawnionym właścicielem nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia 12 października 1995 r., uprawnionym do żądania jej zwrotu, zgodnie z § 3 zarządzenia MF, zaś wpis prawa własności Skarbu Państwa nastąpił na podstawie jego jednostronnego pisemnego oświadczenia woli, jako właściciela nieruchomości, zawartego we wniosku do ksiąg wieczystych, czyli nieznanego w obowiązującym porządku prawnym sposobu przenoszenia prawa własności nieruchomości, gdyż podstawa przeniesienia własności były dwu lub jednostronne czynności prawne dokonywane w formie aktu notarialnego, albo prawomocne decyzje administracyjne, co oznacza, że skutki komunalizacji dotyczą bezpośrednio prawnorzeczowego interesu skarżącego, a oparta na błędnych przesłankach odmowa Sądu zastosowania § 3 zarządzenia MF do oceny tego interesu (art. 28 kpa) oznacza w istocie, sprzeczne z treścią art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP "wywłaszczenie" skarżącego z prawa do rozrachunku (odszkodowania), zagwarantowanego tym § 3 zarządzenia, realizowanego, co do zasady przez restytucję naturalną nieruchomości. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania: - art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 170 i art. 171 ppsa oraz art. 158 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez całkowite pominięcie, rozstrzygnięcia prawomocnego wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 maja 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Istotne w sprawie jest to, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że organ administracji nie naruszył prawa odmawiając B. przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr 1209/166, 1206/164, 1207/164 i 1211/167, co pociągnęło za sobą niemożność przeprowadzenia postępowania nadzorczego co do decyzji komunalizacyjnej. Postępowanie nadzorcze, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji, może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, jak wynika z art. 157 § 2 kpa. Jaki podmiot jest stroną postępowania określa art. 28 kpa, stanowiąc, że jest to kiedy czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy. O interesie prawnym, o którym mowa w tym przepisie przesądzają przepisy prawa materialnego, stanowiącego podstawę postępowania. Jeśli idzie o komunalizację, tj. nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę z mocy prawa mienia państwowego, przepisami tymi jest ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustaw o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Regulacja w niej zawarta dotyczy nieodpłatnego nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminy, a wobec tego stronami postępowania komunalizacyjnego są te podmioty, natomiast inne osoby, aby uznać, iż posiadają ten przymiot musiałyby się legitymować tytułem prawnorzeczowym do komunalizowanego mienia. Utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego nie pozostawia w tym przedmiocie żadnych wątpliwości co do kręgu podmiotów mogących być stronami postępowania komunalizacyjnego. Podmiot posiadający status strony w postępowaniu komunalizacyjnym jest również tym, o którym mowa w art. 157 § 2 kpa. Nieodpłatne przejście z mocy prawa mienia ze Skarbu Państwa na gminy nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r., zatem tytułem prawnorzeczowym do komunalizowanego mienia podmiot inny aniżeli Skarb Państwa i gmina musiałby się legitymować na ten dzień. Tytuł ten mógłby istnieć w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej, mógłby też zostać wydany w późniejszym czasie (na skutek działań prawnych, w wyniku których został restytuowany), jednakże musiałoby z niego wynikać, że przysługiwał on temu podmiotowi w dniu 27 maja 1990 r. Z akt sprawy wynika, że B. nie posiada tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości będących przedmiotem decyzji komunalizacyjnej, o stwierdzenie nieważności której wystąpił, czego zresztą on sam nie neguje. B. tego tytułu przesądza o tym, że nie jest on stroną postępowania komunalizacyjnego, a tym samym nie ma legitymacji do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego. Po otrzymaniu wniosku B. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 27 marca 1991 r. organ nadzoru, powinien był zbadać czy pochodzi on od strony postępowania, a po ustaleniu, że podmiot nie miał tytułu powinien był odmówić, na podstawie art. 157 § 3 kpa wszczęcia postępowania nadzorczego. Jednak wszczęcie tego postępowania, a następnie umorzenie go nie było tak istotnym naruszeniem prawa, które miałoby skutkować uchyleniem decyzji umarzającej postępowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W rezultacie bowiem nie doszło do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem nie pochodził on od strony postępowania. Wyjaśnienia wymaga jeszcze jedna kwestia. B. swój status prawny wywodzi z tego, że skomunalizowana nieruchomość stała się Skarbowi Państwa zbędna, o czym właśnie komunalizacja przesądza, jak też z tego, że § 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. w sprawie przekazania Państwu nieruchomości B. objętych rachunkami "starymi" i "okupacyjnymi" (M.P. Nr 6, poz. 45), zobowiązującego B. do przekazania Państwu jego nieruchomości, nie został wykonany. Podkreślić należy, że istotą komunalizacji dokonującej się z mocy prawa było nieodpłatne przejście tytułu własności mienia ze Skarbu Państwa na gminy i bez znaczenia dla tego postępowania było w jaki sposób Skarb Państwa stał się właścicielem mienia. Jeśli tylko na dzień 27 maja 1990 r. Skarb Państwa miał tytuł własności do mienia, a przesłanki komunalizacji po stronie gminy były spełnione, dokonywała się ona. Tylko wykazanie, że Skarb Państwa na ten dzień nie dysponował prawem własności do mienia, bowiem służył on innemu podmiotowi, wykluczało to mienie z komunalizacji w tym znaczeniu, że przejść na gminę pod określonymi warunkami, mogło tylko mienie Skarbu Państwa. Roszczenia osób trzecich co do skomunalizowanego mienia wynikające bądź z nieprawnego uzyskania przez Skarb Państwa tytułu, bądź z niedopełnienia warunków przejęcia mienia przez Skarb Państwa, są bez znaczenia dla postępowania komunalizacyjnego, gdyż one same tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości nie są. Ich pozytywne rozstrzygnięcie otwiera drogę do restytucji mienia, jednak uzyskanie takiego rozstrzygnięcia, tj. obalenia tytułu własności Skarbu Państwa, nie noże nastąpić na drodze postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Tak więc roszczenia, o których mówi B. nie przesądzają o tytule do nieruchomości, a tym samym nie wynika z nich interes prawny tego podmiotu. Zwrócić też należy uwagę, że w sprawie nie ma żadnego znaczenia czy § 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. został wykonany, ani czy jest zgodny z Konstytucją PRL, do czego odniósł się Wojewódzki Sąd, czy z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Kwestia ta mogłaby mieć swoją wagę w postępowaniu dotyczącym roszczenia tytułu Skarbu Państwa do nieruchomości przejętych na podstawie tego zarządzenia. Ocena zatem Wojewódzkiego Sądu w tej mierze nie ma wpływu na trafność jego rozstrzygnięcia. Z tego też względu, że kwestia ta nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, nie ma powodu do kierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku, o którym mowa w skardze kasacyjnej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).