IV SA/Wa 240/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].11.2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].04.2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...].12.2002 r. w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej wykonanie zjazdów z drogi krajowej nr [...] na działki o nr ew. [...], [...] i [...], położonych na terenie miasta S. przy ul. [...]. W pozostałej części odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie to zostało wszczęte na skutek sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w S., który zarzucił, iż jej ustalenia są sprzeczne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. obsługę komunikacyjną obszaru [...] przewidywały za pośrednictwem ul. [...], istniejącej drogi przy wschodniej granicy obszaru oraz co najwyżej jednego zjazdu z ul. [...] zlokalizowanego i wykonanego w uzgodnieniu z zarządem drogi. Załącznik graficzny do decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...].12.2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz E. Sp. z o. o. w W. przewidywał trzy zjazdy na ul. [...] (osobny z każdej trzech działek: [...], [...] i [...]), a w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono warunki dla zjazdów. Mając na względzie sprzeczność tego postanowienia decyzji z ustaleniami planu Samorządowe Kolegium stwierdziło jego nieważność w oparciu o art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. tj z 1999 r., nrl5, poz. 139 ze zm.). Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że gdyby zarządca drogi krajowej uzgodnił lokalizację któregokolwiek zjazdu, decyzja ta byłaby sprzeczna z planem tylko odnośnie dwóch zjazdów. Jednocześnie powołując się na orzecznictwo Sądów Administracyjnych nadmienił, że fakt zrealizowania inwestycji nie stanowi o istnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, stąd konieczne było stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji we wskazanej części. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium utrzymując w mocy swe uprzednie rozstrzygnięcie stwierdziło, iż ponownie rozpoznając sprawę potwierdza, że wykluczone było zlokalizowanie w przedmiotowym obszarze trzech zjazdów na ul. [...]. Powtórzyło, iż zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w tej części na podstawie art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wskazało na treść obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. tj z 2000 r., nr 71, 838 ze zm.), z którego wynikał obowiązek uzyskania akceptacji zarządu drogi, poprzez wskazanie miejsc włączenia ruchu drogowego spowodowanego zmianą polegającą na lokalizowaniu zabudowy wzdłuż m. in. istniejących dróg do istniejącej lub projektowanej drogi. Ta okoliczność jednakże, jak wskazało Kolegium, mogła stanowić przesłankę wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 6 Kpa, a nie stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się z kolei do zarzutu nieprawidłowego wskazania w rozdzielniku decyzji A. Sp. z o. o. zamiast A. Sp. z o. o. Samorządowe Kolegium wyjaśniło, że wynikło to z zaniechania poinformowania organu o wygaśnięciu bytu prawnego pierwszej z wymienionych spółek i przedstawienia przez następcę wypisu z KRS przed wydaniem decyzji z dnia [...].04.2006 r. Okoliczność ta nie przeszkodziła jednak następcy prawnemu tej spółki – A. Sp. z o. o. w skorzystaniu z możliwości wniesienia środka zaskarżenia, nie miało także żadnego wpływu na wynik sprawy. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosły A. Sp. z o. o. oraz E. Sp. z o. o. (wówczas wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy). Ich zarzuty w zasadzie się pokrywały, a nadto zbieżne są z podniesionymi w skardze wniesionej w imieniu A. Sp. z o. o. Skarżąca A. Sp. z o. o. zarzuciła podjęcie tak zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium z rażącym naruszeniem prawa, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż podstawę stwierdzenia nieważności stanowił art. 156 § 1 pkt. 7 Kpa, skoro art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w owym czasie już nie obowiązywał. Nadto zarzuciła Samorządowemu Kolegium przeprowadzenie postępowania z naruszeniem art. 7 i 77 Kpa. Spółka podniosła także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 Kpa poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, a mianowicie A. Sp. z o. o., która została wykreślona z KRS z dniem [...].11.2005 r. oraz zarzut naruszenia art. 156 § 2 Kpa poprzez błędne uznanie, iż w sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, co umożliwiło stwierdzenie nieważności decyzji, gdy można było jedynie stwierdzić jej niezgodność z prawem. W rozwinięciu tych zarzutów strona skarżąca zarzuciła, iż nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości sprzeczności postanowień decyzji, których nieważność stwierdzono z konkretnymi ustaleniami planu miejscowego. Z zapisów tego planu można było wyprowadzić dopuszczalność wykonania więcej niż jednego zjazdu z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]). Brak było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji odnośnie wszystkich zjazdów, skoro jeden był dopuszczalny, takie rozstrzygnięcie organu w ocenie strony skarżącej naruszyło art. 7 oraz 77 Kpa. Pełnomocnik A. Sp. z o. o. powołała się także na ochronę inwestora wynikającą z uchwały Sądu Najwyższego podjętej w dniu 18.11.1993 r., sygn akt III AZP 23/93, publ. OSNC 1994/5/108, który w dobrej wierze otrzymał pozwolenie na budowę. W jej przekonaniu rozstrzygniecie to znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Stąd zarzuciła, iż Samorządowe Kolegium nie jest władne do odwrócenia skutku prawnego w postaci uzyskania przez inwestora ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Pozostaje to bowiem w gestii właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rolą sądu administracyjnego jest badanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. ocena czy nie narusza ono prawa materialnego oraz czy przy jego wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że rozpoznawana skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie naruszaj ą prawa. W ocenie Sądu istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...].12.2002 r. w części dotyczącej wykonanie zjazdów z drogi krajowej nr [...] na działki o nr ew. [...], [...] i [...], położonych na terenie miasta S. przy ul. [...], jako przewidującej większą ilość zjazdów niż jeden z drogi krajowej nr [...], a więc ul. [...] na działki o nr ew. [...], [...] i [...], położone na terenie miasta S. przy tej właśnie ulicy. W tej części decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przyczynę tego stanu rzeczy stanowi zapis wówczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady miejskiej w S. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). W planie tym dla obszaru położonego przy ul. [...], oznaczonego symbolem [...] ustalono obsługę komunikacyjną za pośrednictwem ul. [...], istniejącej drogi przy wschodniej granicy obszaru oraz co najwyżej jednego zjazdu z ul. [...] zlokalizowanego i wykonanego w uzgodnieniu z zarządem drogi. Wyrys z owego planu w zestawieniu z załącznikiem graficznym do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Wójta Gminy S. z dnia [...].12.2002 r. wskazuje, iż obszar ten określony symbolem [...] ciągnie się wzdłuż ul. [...] poprzez kolejne działki o nr ew. [...], [...] i [...], wskazane przez inwestora. Mając na uwadze zasady sporządzania planów miejscowych stwierdzić należy, iż pojecie obszar użyte we wskazanym zapisie tego planu nie może budzić wątpliwości skoro odniesiono je do części powierzchni objętej ustaleniami tego planu o konkretnym symbolu [...]. Jednoznacznie zatem z zapisu tego wynika, że dla całego obszaru położonego wzdłuż ul. [...] i oznaczonego symbolem [...], tak też oznaczonego w wyrysie z tego planu dopuszczono możliwość obsługi komunikacyjnej: - za pośrednictwem ul. [...], przy uwzględnieniu urządzenia ogólnodostępnej drogi lokalnej jako przedłużenia ul. [...] o określonej szerokości, - za pośrednictwem istniejącej drogi przy wschodniej granicy obszaru (prostopadłej do ul. [...]) oraz - za pośrednictwem co najwyżej jednego zjazdu z ul. [...] zlokalizowanego i wykonanego w uzgodnieniu z zarządem drogi. Tak sprecyzowana obsługa komunikacyjna zakreśla wyraźnie teren, którego dotyczy nie tylko poprzez podanie jego symbolu ([...]), ale i wyraźne wskazanie jego granic na gruncie. Stąd nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowy zapis planu pozwalał na wykonanie co najwyżej jednego zjazdu z ul. [...] stanowiącej drogę krajową nr [...] na działki o nr ew. [...], [...] i [...]. Nie jest zatem zasadne stanowisko strony skarżącej, iż zapis ten mógł budzić wątpliwości interpretacyjne i prowadzić do uznania, iż dopuszczał możliwość wykonania osobnych zjazdów z każdej z wymienionych działek, leżących w obszarze oznaczonym symbolem [...] na ul. [...]. W tej też części decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...].12.2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jako pozostająca w sprzeczności z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego. Zważywszy, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy ma jedynie za zadanie przesądzić czy możliwa jest realizacja zamierzonej inwestycji na przedmiotowym terenie objętym planem miejscowym, z punktu widzenia jego ustaleń dla danego obszaru, rozstrzygnięcie to z racji swego charakteru nie może wywołać nieodwracalnych skutków prawnych. Skutków tych upatrywać można ewentualnie na następnym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie przy pozwoleniu na budowę. I tu dopiero właściwy organ będzie musiał ustalić jaki wpływ na ocenę legalności pozwolenia na budowę i jego skutków ma zrealizowanie tej inwestycji zgodnie z tym pozwoleniem. W tym jednakże postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kontrolowanym w trybie nadzwyczajnym okoliczności te nie podlegają ocenie, istniały zatem podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy we wskazanym zakresie. Podstawy nie mógł jednak stanowić art. 156 § 1 pkt 7 Kpa, jak wskazał organ. Przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił bowiem moc obowiązującą z dniem 11.07.2003 r., zatem brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...].12.2002 r. zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa. Sąd dokonując kontroli aktu prawnego rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Spoczywa na nim także obowiązek ustalenia z urzędu, czy istniała inna przesłanka z art. 156 § 1 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji niż wskazana przez organ, skoro wskazana nie znajduje zastosowania w sprawie. Ustaleń w tym zakresie Sąd dokonał w niniejszej sprawie uznając, iż były podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji we wskazanej części w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Należy zauważyć, iż podanie przez organ błędnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...].12.2002 r. stanowiło uchybienie, prowadziło do naruszenia przepisów postępowania. Uchybienie to jednakże nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro decyzja ta we wskazanej części dotknięta była nieważnością z uwagi na podjecie jej w tej części z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest uzasadnione także twierdzenie strony skarżącej, iż skoro jeden zjazd był w świetle zapisów planu dopuszczalny, to stwierdzenie nieważności powinno ewentualnie dotyczyć dwóch z trzech zamierzonych zjazdów, przedstawionych na załączniku graficznym do przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Art. 40 ust. 3 wówczas obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywał obowiązek uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Takim przepisem szczególnym w owym czasie był art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu pierwotnym, czyli do wejścia w życie zmiany tej ustawy wprowadzonej przez Dz. U. z 2003 r., nr 200, poz. 1953. Przepis ten uzależniał lokalizowanie zabudowy m. in. wzdłuż istniejących dróg od włączenia ruchu drogowego - spowodowanego tą zmianą - do istniejącej lub projektowanej drogi wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. Wbrew przekonaniu strony skarżącej zapis ten znajdował zastosowanie również na etapie ustalenia warunków zabudowy, a nie dopiero pozwolenia na budowę, z uwagi na sformułowanie zapisu planu przewidującego "co najwyżej jeden zjazd" na przedmiotowym obszarze. Zarząd drogi mógł bowiem hipotetycznie stwierdzić, iż w ogóle nie widzi możliwości zezwolenia na dokonanie takiego zjazdu, nie może bowiem wskazać stosownego miejsca włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego taką zmianą na danym obszarze. Z tych przyczyn Samorządowe Kolegium stwierdzając nieważność przedmiotowej decyzji w części nie było uprawnione do wskazania, iż wykonanie jednego ze zjazdów poprowadzonego w określonym miejscu, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...].12.2002 r. odpowiadało prawu mimo, iż nie było uprzedniego uzgodnienia w tym zakresie z zarządem drogi. Późniejsze uzgodnienia dokonane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego nie mogły w tym postępowaniu być brane pod uwagę. Jakkolwiek sam brak tego uzgodnienia stanowi przesłankę wznowieniową, to jego skutki uniemożliwiły uznanie jednego z trzech zjazdów przewidzianych w załączniku do decyzji ustalającej warunki zabudowy za dopuszczalny. Odniesienia się wymaga także zarzut strony skarżącej naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 Kpa poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Stwierdzić należy, iż owe warunki zabudowy ustalano na rzecz E. Sp. z o. o. w W., która zresztą złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku ze sprzeciwem prokuratora rejonowego w S. wszczęto postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności tej decyzji, o czym zawiadomiono tak E. Sp. z o. o, jak i A. Sp. z o. o. Spółka ta – A. Sp. z o. o. jak wynika z wyjaśnień strony skarżącej została wykreślona z KRS z dniem [...].11.2005 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania nieważnosciowego doręczono jej na adres ul. [...] w K., Na ten sam adres doręczona została decyzja Samorządowego Kolegium z dnia [...].04.2006 r., natomiast z pełnomocnictwa udzielonego przez stronę skarżącą Kancelarii prawnej wynika, że prowadzi ona działalność pod tym samym adresem. W zaistniałej sytuacji przyjąć należy, iż A. Sp. z o. o. zaniechała poinformowania organu o wykreśleniu A. Sp. z o. o. z KRS i przejmowała jej korespondencję, a więc wiedziała o każdym etapie niniejszego postępowania. W terminie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem skierowanie przez organ pisma o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz decyzji z dnia [...].04.2006 r. do A. Sp. z o. o. zamiast strony skarżącej nie spowodowało dla niej negatywnych skutków procesowych i nie miało wpływu na wynik sprawy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) -orzekł jak w sentencji.