II SA/Kr 101/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]listopada 2002 r. Nr[...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...].01.2001r., znak:[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 707.1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr.89 poz.414 z późn.zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2006 r. nr.156 poz. 1118 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nakazał E.S. "rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia ogrodzenia od strony działki nr "1" położonej przy ulicy D. w G". Odwołanie E.S. nie zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]11.2002 r. (znak:[...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu, że organ l instancji na podstawie oględzin z dnia 03.11.2000 r., ustalił, iż na działce nr "1" przy ul. D. w G. zostało wybudowane na przełomie września i października 2000r., bez zgłoszenia, ogrodzenie od strony miejsca publicznego którym jest działka nr "1". Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ogrodzenie zaliczone jest do urządzeń budowlanych zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 9 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., ale ogrodzenie pełniąc funkcję urządzenia budowlanego związanego z obiektem samo jest obiektem budowlanym. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła E.S. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła, że ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym a urządzeniem technicznym, do którego zastosowania nie może mieć art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. Zakwestionowała także ustalenie, że ogrodzenie położone jest od strony miejsca publicznego bowiem droga biegnie dnem wąwozu, ma długość 60.5 m i kończy się przy zabudowaniach skarżącej. W zakończeniu przyznała, że na wybudowanie ogrodzenia uzyskała "zezwolenie z Zarządu Dróg Wojewódzkich .. ..bo jest to droga wojewódzka". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na początku należy wyjaśnić pewną kwestie proceduralną. Otóż postanowieniem z dnia 29.01.2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie odrzucił w niniejszej sprawie skargę E.S. z uwagi na nie uiszczenie w terminie należnego wpisu (k 8) Na skutek zażalenia skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny - postanowieniem z dnia 14.12.2006 r., przywrócił skarżącej termin do uiszczenia wpisu (k 91). Tym samym postanowienie o odrzuceniu skargi utraciło moc obowiązującą. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana kontrola sądowa stwierdziła że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji naruszają prawo. Celem postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Jednym z niezbędnych elementów każdej decyzji jest "rozstrzygnięcie". To rozstrzygnięcie, będące treścią decyzję przesądza o istocie sprawy określa prawa i obowiązki strony. Musi więc ono być tak sformułowane aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji kontroli prawidłowości jej, wykonania. Organ l instancji swoje rozstrzygnięcie sprowadził do nakazania E.S. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia ogrodzenia od strony działki nr "1" położonej przy ulicy D. w G. a organ II instancji takie rozstrzygnięcie zaakceptował. Ze sporządzonego w czasie oględzin szkicu (k. 29 akt administracyjnych) może wynikać że tak sformułowane rozstrzygnięcie nie będzie się nadawało do wykonana bowiem ogrodzenie dz.ewid. "2" w miejscu gdzie położone jest przy działce nr "1" położonej przy uIicy D. w G. nie istnieje. Zapewne organom chodziło o ogrodzenie dz.ewid. "2" od strony dz.ewid "1", ale rozstrzygnięcia nie można domniemywać. Nie można w takiej sytuacji przejść do porządku dziennego nad faktem, że skarżąca w dniu 1.06.2000r., dokonała zgłoszenia zamiaru odbudowy ogrodzenia dz.ewid. "2" i części dz.ewid. "3" od strony ul. D. a Starosta Powiatowy pismem z dnia 1.08.2000 r., poinformował skarżącą o nie wniesieniu sprzeciwu. Tak jak te formułuje rozstrzygnięcie decyzji, można ją wykładać jako obowiązek rozbiórki ogrodzenia od strony dz.ewid. "1" tylko przy ul. D. Jest to pierwsza przyczyna uchylenia przedmiotowych decyzji. Zgodnie z treścią art. 30 ust.1 pkt 2) Prawa Budowlanego z 1994 r.,w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Jeżeli więc orzekające organy miały na uwadze ogrodzenie dz.ewid. "2" od dz.ewid. "1" - to konieczne było poczynienie ustaleń czy dz. ewid. "1" jest drogą i jaką drogą. W tym zakresie organ l instancji ustala tylko, że z postanowienia Sadu Rejonowego w Gorlicach. wynika, że dz.ewid. "1" "stanowi własność Gminy Miejskiej Gorlice a jej użytkowanie zostało określone jako droga", a organ II instancji zadowala się tylko stwierdzeniem że przedmiotowe ogrodzenie ulokowane jest od strony miejsca publicznego". Przesłanką obowiązku dokonania zgłoszenia jest ustalenie że ogrodzenie ma być budowane od strony drogi. Zachodzi więc pytanie od jakiej drogi. Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu, że chodzi tylko o drogi w rozumieniu ustawy z dnia -21 03 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, póz. 115 ze zm.). W myśl zasady lege non distinguente nec rostrum est distinguere ( tam, gdzie ustawa nie rozróżnia, nie naszą rzeczą jest wprowadzenie rozróżnienia) - nie ma podstaw aby ogólne pojęcie "drogi' z Prawa Budowlanego z 1994 r. ograniczać tylko do dróg o których mowa w ustawie o drogach publicznych. Oczywiście każda droga, o której mówi ustawa o drogach publicznych, będzie drogą o której mowa w art. 30 Prawa Budowlanego z 1994 r. Nie można jednakże przyjąć także iż chodzi o każdą "drogę" -ustawodawca wprowadził bowiem wyróżnik, że chodzi o drogę w rozumieniu potocznym publiczną tj. taką do której ma dostęp bliżej nie określona ilość podmiotów podobnie jak inne miejsce publiczne), przy czym kwestia własności nie ma tu znaczenia. Za "publicznością drogi" nie może przemawiać tylko fakt, że w postanowieniu Sądu określono, że nieruchomość stanowiąca dz. ewid "1" "stanowi własność Gminy Miejskiej G. a jej użytkowanie zostało określone jako droga" l w końcu sprawa ostatnia, sprowadzająca się do odpowiedzi na pytanie, czy ogrodzenie to obiekt budowlany czy też urządzenie budowlane ( art. 3 pkt. 9 Prawa Budowlanego z 1994 r.). Art. 1 Prawa Budowlanego określa zakres tej ustawy w ten sposób, że normuje ona działalność dotyczącą projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Art.3 pkt. 3 tegoż prawa definiuje pojęcie budowli - jako każdego obiektu budowlanego nie będącego budynkiem lub obiektem małej architektury, podając przykładowo o jakiego to rodzaju obiekty może chodzić. Pojęcie ogrodzenia nie ma ustawowej definicji, ale jest zaliczane do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym (art. 3 pkt. 9 Prawa Budowlanego). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Za uznaniem ogrodzenia za obiekt budowlany przemawia przede wszystkim treść art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa Budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym obecnie, w chwili orzekania pkt. 7) oraz treść art. 30 ust 1 pkt 3 tego prawa w zw. z treścią art. 1 i art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego mówią o budowie, które to pojęcie odnosi się zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 tego prawa wyłącznie do obiektu budowlanego (zob. np. wyrok NSA - z 21 lipca 1998 r. II SA/Ka 1719/96 i wyrok z dnia 11.04.2001 Sygn.akt ll SA/Kr 914/98). Powyższej wykładni nie sprzeciwia się, treść art. 3 pkt 9 prawa budowlanego zaliczającego ogrodzenie do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym. Z tego ostatniego bowiem przepisu wynika, tylko tyle, że jeżeli ogrodzenie jest związane z innym obiektem budowlanym np. z budynkiem, to stanowi wówczas związane funkcjonalne z tym obiektem urządzenie budowlane. Nie zawsze ogrodzenie jest, czy też musi być, związane funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym. Można z łatwością wskazać sytuacje, gdy taki związek nie występuje, np. gdy mamy do czynienia z ogrodzeniem działki niezabudowanej, użytkowanej jako ogród (czy też sad). Krótko mówiąc ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym tylko wtedy, gdy nieruchomość jest zabudowana i pozostaje funkcjonalny związek między ogrodzeniem a obiektem budowlanym. Jeżeli więc nieruchomość posiada większą powierzchnie, niż jej teren zabudowany (działka budowlana) to ogrodzenie będzie tylko wtedy urządzeniem budowlanym gdy będzie związane z zabudową, a nie z ogrodzeniem całej nieruchomości. Przykładowo nieruchomość użytkowana jest jako sad i siedlisko. Urządzeniem budowlanym ogrodzenie będzie tylko dla siedliska, dla sadu natomiast będzie obiektem budowlanym, l w tym zakresie orzekające organy nie poczyniły żadnych ustaleń. Skoro więc. kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art.135 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.