VII SA/Wa 1595/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r. sprawy ze skargi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na decyzję Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej nr [...] z dnia [...]czerwca 2005 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na decyzję Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Izby Inżynierów Budownictwa w [...]. z dnia [...]czerwca 2005 r. o umorzeniu postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej J. M., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wobec członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa J. M., zarzucając mu nierzetelne i niedbałe sporządzenie dokumentacji w związku z inwentaryzacją budynku przy ul. O. w P.. Z uwagi na właściwość miejscową wniosek ten został przekazany do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, której Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie w związku z upływem 6-miesięcznego terminu przedawnienia określonego w art. 100 ustawy Prawo budowlane. Od tej decyzji odwołał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a rozpoznający odwołanie Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji do wniesienia odwołania po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał się na treść art. 127 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa, który stanowi kto jest stroną postępowania i stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma ani obowiązku prawnego, ani interesu prawnego, który mógłby realizować w postępowaniu administracyjnym w sprawie odpowiedzialności zawodowej innego podmiotu. Interes tego organu w ukaraniu J. M. przez organy samorządu zawodowego w trybie odpowiedzialności zawodowej nie wynika bowiem z żadnego przepisu prawa. W konsekwencji ewentualna decyzja w przedmiocie ukarania członka Izby w trybie odpowiedzialności zawodowej nie kształtowałaby sama przez się żadnych praw lub obowiązków w sferze prawnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Brak interesu prawnego w rozstrzygnięciu o odpowiedzialności zawodowej innego podmiotu powoduje, że wskazany wyżej organ nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż przepisy prawa wewnętrznego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, tj. uchwała nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w zakresie podmiotów uprawnionych do składania odwołań od decyzji wydanych przez okręgowego rzecznika, wyłączyła z ich kręgu pokrzywdzonych w sprawie, pozostawiając to uprawnienie jedynie członkom samorządu budowlanego będących stroną postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], zarzucając naruszenie art. 28, art. 29 i art. 61 § 1 kpa w związku z art. 97 ustawy Prawo budowlane przez odmowę uznania skarżącego jako strony postępowania administracyjnego w sprawie odpowiedzialności zawodowej J. M., a także naruszenie art. 87 i 93 Konstytucji RP przez przyjęcie za podstawę decyzji uchwały nr [...] Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, co do kręgu podmiotów uprawnionych do składania odwołań od decyzji wydanych przez okręgowego rzecznika. Jak wskazał skarżący, w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie nie ma mowy o takim podmiocie jak pokrzywdzony, który z kolei występuje w postępowaniu dyscyplinarnym, jednakże są to dwa odrębne postępowania. Natomiast art. 97 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że przy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie postępowanie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego, a zatem stosownie do przepisów kpa organ ten jest stroną we wszczętym postępowaniu, w którym jego rolę można określić jako rzecznika interesu publicznego. Wskazując dalej, że akty prawa wewnętrznego nie mogą być podstawą decyzji administracyjnej wobec obywateli, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skarżącego do jej złożenia, bądź oddalenie z uwagi na brak związku decyzji z interesem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobligowany jest do zbadania, czy organ nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przedmiotową skargę, choć z innych motywów niż w niej podane, należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Skarżącemu przysługiwało uprawnienie do złożenia skargi sądowej, bowiem w zaskarżonej decyzji odmówiono mu legitymacji do występowania w sprawie z uwagi na brak przymiotu strony postępowania z art. 28 kpa, a zatem objęta skargą decyzja dotyczyła jego interesu. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane pod rządami ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r., nr 5, poz. 42 z późn. zm.). Art. 11 tej ustawy stanowi, iż do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy generalnie ustawa określa organizację i zadania samorządów zawodowych, a także prawa i obowiązki członków tych samorządów (art. 1). A zatem formą załatwienia spraw indywidualnych będzie zgodnie z art. 11 ustawy wydawanie decyzji. W myśl art. 25 tej ustawy sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej, określone w ustawie Prawo budowlane, oraz sprawy dyscyplinarne członków okręgowej izby wniesione przez okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej lub okręgową radę izby rozpatruje Okręgowy Sąd dyscyplinarny. Z art. 25 ustawy wynika, że postępowanie w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej oraz sprawy dyscyplinarne członków zrzeszonych w samorządach zawodowych to dwa odrębne tryby postępowania. Odpowiedzialność zawodową w budownictwie regulują przepisy art. 95 - 101 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), stanowiąc m.in. kto podlega takiej odpowiedzialności, jakie jest zagrożenie w przypadku popełnienia wskazanych w ustawie czynów, kiedy i na czyj wniosek wszczyna się takie postępowanie, a także jaki organ orzeka w tych sprawach. Przepisy te są zatem podstawą dla okręgowych sądów dyscyplinarnych i sądów krajowych poszczególnych Izb samorządów zawodowych do wydawania decyzji administracyjnych w trybie i formie określonej przez przepisy kpa, zgodnie z zapisem art. 11 ustawy samorządowej. Jest też oczywiste, że wydanie decyzji przez organy samorządu zawodowego możliwe jest tylko w sprawach, w których przepisy tej ustawy przewidują administracyjnoprawną formę działania. Stosownie do treści art. 26 ustawy samorządowej okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej prowadzi postępowanie wyjaśniające i sprawuje funkcję oskarżyciela, zarówno w sprawach dyscyplinarnych, jak i z zakresu odpowiedzialności zawodowej, przy czym służy mu prawo składania odwołań od orzeczeń okręgowego sądu dyscyplinarnego do krajowego Sądu Dyscyplinarnego oraz wnoszenia skarg do sądu administracyjnego w zakresie odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa. O ile jednak w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy tj. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. nr 194, poz. 1635) określono szczegółowo tryb postępowania w sprawach dyscyplinarnych (w tym uprawnienia rzecznika do kończenia postępowania wyjaśniającego), to w przepisach ustawy brak jest odesłania do tego rozporządzenia w sprawach z zakresu odpowiedzialności i zawodowej. Przeprowadzona wyżej analiza przepisów ustawowych pozwala stwierdzić, że ani przepisy ustawowe, ani przepisy rozporządzenia nie określają trybu w jakim rzecznik ma prowadzić postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej, ani też nie wskazują jaka winna być forma kończenia postępowań wyjaśniających. Brzmienie powyższych przepisów nie wskazuje też, aby rzecznik posiadał kompetencje do wydawania decyzji w sprawach odpowiedzialności zawodowej tym bardziej, że zapis art. 26 ustawy wyraźnie wskazuje, iż może on prowadzić jedynie postępowanie wyjaśniające, zaś rozpatrywanie spraw z zakresu odpowiedzialności zawodowej w myśl art. 25 należy do okręgowego sądu dyscyplinarnego. Zważywszy generalną zasadę, iż organy mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa, kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać. Kompetencje organów (w tym również organów samorządów zawodowych wykonujących funkcje publiczne) muszą być wyraźnie określone w ustawie. Stąd też przyjąć należy, że ani ustawa ani powołane wyżej rozporządzenie nie daje rzecznikowi odpowiedzialności zawodowej prawa do orzekania w drodze decyzji administracyjnej w sprawach odpowiedzialności zawodowej, w tym również do wydawania decyzji o umorzeniu postępowania, bowiem skutkiem tego rzecznik wkraczałby w kompetencje sądu dyscyplinarnego, do którego należy orzekanie w tych sprawach. Nadto nie znajduje też oparcia w przepisach prawa, rozpoznawanie przez rzecznika krajowego odwołań od decyzji rzecznika okręgowego, bowiem zgodnie z art. 38 ustawy samorządowej z dnia 15 grudnia 2000 r. rzecznik krajowy sprawuje nadzór nad działalnością okręgowych rzeczników odpowiedzialności zawodowej, co nie jest równoznaczne w rozumieniu art. 17 kpa z organem wyższego stopnia w sprawach administracyjnych załatwianych przez rzeczników okręgowych. Zapis ustawy nie określa takiej kompetencji dla Rzecznika Krajowego, co wiąże się z brakiem kompetencji rzeczników okręgowych do załatwiania spraw administracyjnych. Reasumując stwierdzić należy, że okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej wydając decyzję w sprawie należącej do kompetencji sądu dyscyplinarnego, jako jedynego organu uprawnionego do załatwiania sprawy, dokonał naruszenia właściwości rzeczowej, zaś Rzecznik Krajowy wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy o właściwości rzeczowej i instancyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 kpa, należało stwierdzić ich nieważność stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.