IV SA/Wr 780/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /spr./, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje adw. E. K.-S. kwotę 326,80 /słownie: trzysta dwadzieścia sześć, 80/100/ złotych od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Specjalisty Pracy Socjalnej w Dziale Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] (...), przyznającej zasiłek pielęgnacyjny dla M. K. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od [...] do [...], na podstawie art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że wnioskiem złożonym w dniu [...] B. K., działając w imieniu córki M. K., zwróciła się do Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności córki. Do wniosku dołączono wyrok Sądu Rejonowego dla W. Ś. IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] (sygn. Akt [...]), ustalający umiarkowany stopień niepełnosprawności dziecka – M. K., okresowo od [...] do [...]. Powołaną wyżej decyzją, organ pierwszej instancji przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...]zł na okres od [...] do [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż dziecko spełnia warunki uprawniające do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia (uzupełnionego pismem z dnia [...]) B. K. wskazała, iż decyzja organu pierwszej instancji przyznaje dziecku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, począwszy od [...], podczas gdy wyrokiem z dnia [...] Rejonowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych orzekł o niepełnosprawności dziecka – M. K. - od dnia [...] do [...]. Powołując się na treść art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Odwołująca się podniosła, iż wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za okres 3 lat wstecz, licząc od dnia popełnienia błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu, jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych była następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych - w tym zasiłku pielęgnacyjnego określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się ona orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (zob. art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, w szczególności z treści wyroku Sądu Rejonowego dla W. Ś. IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] wynika, że M. K. została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności okresowo od [...] do [...]. Ponadto niepełnosprawność dziecka powstała przed ukończeniem [...] roku życia. Oznacza to, iż spełnia ona kryterium do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Powołany przepis nie ma charakteru uznaniowego i wiąże organ ustalający prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Z dokumentów sprawy wynika, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu [...]. Oznacza to, że niezależnie od przyczyn, dla których strona nie złożyła wniosku o ustalenie tego prawa przed [...], organ pierwszej instancji nie mógł przyznać M. K. zasiłku pielęgnacyjnego wcześniej, niż od [...] - czyli od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie. W odwołaniu podniesiono zarzut, że wcześniejsze niezłożenie wniosku było następstwem błędu organu przyznającego zasiłek pielęgnacyjny oraz niedoinformowania strony o zmianie przepisów obowiązujących w tym przedmiocie i w związku z tym kwota wyrównania powinna być wypłacona za okres wstecz. Odnosząc się to tego zarzutu Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie w sytuacji, gdy odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenia ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Jedynie wówczas wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Powołany przepis nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustalenie praw do świadczeń rodzinnych, takich jak zasiłek pielęgnacyjny, przez Ośrodki Pomocy Społecznej opiera się m.in. na rozstrzygnięciach innych organów administracji publicznej lub sądów powszechnych. W sytuacjach, gdy prawo do świadczeń rodzinnych uzależnione jest od posiadania przez stronę dokumentów potwierdzających wymienione w ustawie uprawnienia - np. orzeczenia o niepełnosprawności i gdy prawo do świadczenia rodzinnego jest uzależnione od przedłożenia takich dokumentów, organ realizujący zadania w zakresie świadczeń rodzinnych nie może ponosić winy za taki, a nie inny termin dopełnienia obowiązków ustawowych. Nie można również obciążać go winą za niedoinformowanie strony, bo obowiązek udzielania informacji, wynikający z art. 9 kpa, funkcjonuje wyłącznie w toku postępowania, a więc od złożenia wniosku, nie zaś przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Powołany przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych mógłby mieć zastosowanie w sprawie, gdyby odmowa przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od [...] była następstwem działania organu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Skoro zaś nie jest wynikiem błędu organu pierwszej instancji, że dopiero w [...] ostatecznie zaliczono M. K. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i że dopiero [...] stwierdzono prawomocność tego orzeczenia i wreszcie, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w [...], powołany przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może mieć zastosowania w sprawie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, M. K., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego - B. K., zarzuciła, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa materialnego, przez zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przez niezastosowanie w jej sytuacji art. 24 ust. 3a tej ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 grudnia 2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze wskazano, że skoro wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] M. K. została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od [...] do [...] i spełnia ona pozostałe przesłanki do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, świadczenie to powinno zostać jej przyznane od [...] Stwierdziła, że przy ocenie jej uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego organy nie powinny brać pod uwagę nowej treści przepisu art. 24 ust. 3a, gdyż zmiana przepisu nie może powodować naruszenia zasady ochrony praw nabytych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, a w szczególności do niezastosowania do sytuacji skarżącej przepisu art. 24 ust. 3 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed jej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 grudnia 2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzono, że przepis art. 24 ust. 3 "a" powołanej ustawy stanowi, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Z dokumentów sprawy wynika, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wpłynął do organu pierwszej instancji w [...]. Oznacza to, iż niezależnie od przyczyn, dla których strona nie złożyła wniosku o ustalenie tego prawa przed [...], organ pierwszej instancji nie mógł przyznać M. K. zasiłku pielęgnacyjnego wcześniej, niż od [...], - czyli miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie. W skardze wskazano, że M. K. pobierała zasiłek pielęgnacyjny do [...]. W [...] jej matka rozpoczęła starania o przyznanie tego zasiłku na kolejny okres i została poinformowana o konieczności wystąpienia do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, który decyzją z dnia [...] odmówił zaliczenia jej córki do osób niepełnosprawnych. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. O niepełnosprawności M. K. przesądził dopiero Sąd Rejonowy dla W. Ś. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który wyrokiem z dnia [...] zaliczył M. K. do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca uznała, że skoro Sąd Rejonowy zaliczył ją do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] to organy administracji przy orzekaniu powinny uwzględniać treść przepisu art. 24 ust. 3a, sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 grudnia 2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 267, poz. 2260). Przepis ten stanowił wówczas, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia , prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Ten argument przedstawiony przez skarżącą należy uznać jednak za nietrafny. Ustawa z dnia 29 grudnia 2005r. nie zawierała przepisów przejściowych, co oznacza, że po wejściu w życie tego aktu prawnego organy orzekające w sprawach świadczeń rodzinnych musiały uwzględniać aktualnie obowiązujący stan prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w [...] Kolegium nie mogło zatem oceniać uprawnień strony do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie nieobowiązującego już przepisu. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanym przypadku nie doszło również do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, skoro w chwili składania wniosku o zasiłek pielęgnacyjny świadczenie to stronie jeszcze nie przysługiwało. Kolegium zaznaczyło, że - jak każdy organ administracji publicznej -obowiązane jest do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Obowiązek ten -jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne - wyklucza stosowanie szeroko rozumianych zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym (art. 5 kc), tym bardziej, że zasady te nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektyw wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 8 września 1999r. I SA/Wr 1302/97, LEX 40461). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu. Skarga nie jest zasadna. W postępowaniu odwoławczym został postawiony zarzut naruszenia art. 31 powołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w skardze do Sądu, zarzut niezastosowania przepisu art. 24 ust. 3 "a" tej ustawy w brzmieniu przed jej nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 29 grudnia 2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Organ odwoławczy prawidłowo skonstatował, że unormowanie przepisu art. 31 ustawy mogłoby mieć zastosowanie w sprawie, gdyby odmowa przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od [...] była następstwem działania organu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Chodziłoby np. o błąd organu popełniony podczas oceny faktów na etapie postępowania zakończonego dotychczasową decyzją odmowną, nieustalenia istotnego faktu lub błędną interpretację, niewłaściwą ocenę dowodu, itp. Data wydania orzeczenia w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego była zdeterminowana terminem zgromadzenia i złożenia przez stronę dokumentów potwierdzających uprawnienia ustawowe, co z kolei zależało od rozstrzygnięć innych organów i sądów. Organy nie naruszyły również obowiązku informacyjnego, gdyż powinność taka będąca kategorią obowiązku administracyjnego nie może obejmować działań strony podejmowanych przed innymi organami (np. sądem), poprzedzających wszczęcie postępowania administracyjnego przed organami, które wydały zaskarżone decyzje. Sąd nie podzielił argumentacji skargi w przedmiocie sposobu zastosowania przez organ przepisu art. 24 ust. 3 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz. 732 ze zm.) znowelizowała ustawę o świadczeniach rodzinnych w ten sposób, że do treści jej art. 24 wprowadzono z dniem 1 czerwca 2005r. przepis ust. 3 "a" w następującym brzmieniu: w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Kolejną nowelą wprowadzoną ustawą z dnia 29 grudnia 2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 267, poz. 2260), od dnia 14 stycznia 2006r. przepis art. 3 "a" tej ustawy o świadczeniach rodzinnych uzyskał nowe brzmienie stanowiące, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuacje poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że wniosek strony o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wpłynął do organu I instancji w [...]. Oznacza to, że niezależnie od przyczyn, dla których strona nie złożyła wniosku o ustalenie tego prawa przed [...], zasiłek pielęgnacyjny mógł być przyznany M. K. nie wcześniej niż od [...], czyli miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie. W związku z powyższym nie uznano za trafne stanowiska skarżącej, że skoro sąd powszechny zaliczył ją do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od dnia [...], to organy administracji przy orzekaniu powinny uwzględnić treść przepisu art. 24 ust. 3 "a" sprzed jej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 grudnia 2005r. Zasadą jest, że organ orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, chyba że co innego wynika z ich brzmienia. Nowela z dnia 29 grudnia 2005r. zmieniająca z dniem 14 stycznia 2006r. brzmienie art. 24 ust. 3 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierała żadnych przepisów przejściowych, które pozwalałyby do sytuacji objętej przedmiotem skargi odnieść stan prawny istniejący przed datą orzekania w sprawie. Oznacza to, że do sytuacji tej przyjęto zasadę bezpośredniego działania nowej normy, a nie dalszego działania dawnej normy prawnej. Należy również podzielić konstatację organu, że w sprawie nie doszło do naruszenia praw nabytych, skoro w dniu składania wniosku o zasiłek pielęgnacyjny świadczenie to stronie jeszcze nie przysługiwało. Wpływ na wynik rozstrzygnięcia nie mogły mieć zasady współżycia społecznego czy inne przesłanki aksjologiczne, jako że nie zostały one uwzględnione pośród normatywnych kryteriów procesu decyzyjnego. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu sądowym orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).