II OSK 1521/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Alicja Plucińska – Filipowicz NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 810/06 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie zakazu handlu cielętami będącymi przedmiotem działalności polegającej na prowadzeniu miejsca gromadzenia zwierząt w obiekcie [...] oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 810/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w przedmiocie zakazu handlu cielętami będącymi przedmiotem działalności polegającej na prowadzeniu miejsca gromadzenia zwierząt w obiekcie [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził, iż zaskarżona decyzji nie może być wykonana w całości. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. decyzją z dnia [...] września 2006 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz. U. Nr 69, poz. 625 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia miejsc gromadzenia zwierząt (Dz. U. Nr 100, poz. 1010), zakazał handlu cielętami będącymi przedmiotem działalności polegającej na prowadzeniu miejsca gromadzenia zwierząt w obiekcie [...], [...] [...]. Od decyzji tej odwołanie złożył J. M.i zarzucając wadliwą interpretację przepisów i obciążenie go odpowiedzialnością za błędy osób od niego niezależnych. Odwołujący się wskazał, że jako podmiot gospodarczy nie prowadzi handlu zwierzętami na terenie miejsca ich gromadzenia w [...]. Podkreślał, że nie miał wiedzy o fakcie "doładowania" zwierząt na L. - wobec braku dostępu do odpowiednich danych w systemie Traces - i nie może za to ponosić odpowiedzialności. Nie może też odpowiadać za dokumentację sporządzaną przez lekarzy innych krajów członkowskich Unii (świadectwa zdrowia), tym bardziej, że "lekarz prowadzący" - wyznaczony przez powiatowego inspektora weterynarii - przejął dokumentację, z którą odwołujący do tej pory się nie zapoznał i nie dokonał żadnego wpisu w książce miejsca gromadzenia zwierząt. Dlatego strona nie poczuwa się do stawionych jej zarzutów. W odwołaniu polemizowano ponadto z ustaleniami organu co do daty i godziny przywozu zwierząt oraz przedstawiono krytyczne uwagi co do sposobu przeprowadzania kontroli. W konkluzji stwierdzono, że nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia dla kwestionowanej decyzji, a podmiot gospodarczy prowadzący miejsce gromadzenia zwierząt nie uczynił nic, wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom. Każdorazowo przy rozładunku obecny był lekarz weterynarii, którego zadaniem była, między innymi, kontrola dokumentacji. Strona nie ma zaś uprawnień do podważania jego decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2006 roku J. M. złożył wniosek o wydanie weterynaryjnych świadectw zdrowia dla 257 sztuk cieląt pochodzących z L. W dniach [...] i [...] września 2006 roku do miejsca gromadzenia zwierząt - [...], wprowadzono łączenie 375 cieląt, (przy dopuszczalnej dla tego obiektu ilości 250 sztuk). W dniu [...] września 2006 roku o godzinie 15 do miejsca gromadzenia zwierząt wprowadzono 141 cieląt. W dniu [...] września 2006 roku o godzinie 10 wprowadzono do tego samego miejsca gromadzenia zwierząt 234 cieląt, w tym 129 sztuk cieląt pochodzących z L. i zaopatrzonych we właściwą dokumentację weterynaryjną oraz 105 cieląt pochodzących z Ł., które nie zostały wykazane we wniosku i nie były też zaopatrzone we właściwą dokumentację weterynaryjną. Nadzorujący rozładunek urzędowy lekarz weterynarii stwierdził podczas rozładunku, że środkiem transportu dostarczono większą ilość zwierząt niż wynikało to z okazanego świadectwa zdrowia. Urzędowy lekarz weterynarii ustalił iż 105 cieląt zostało "doładowane" do środka transportu na terenie Ł. Dokumentacja weterynaryjna dotycząca wszystkich cieląt rozładowanych w miejscu gromadzenia zwierząt została dostarczona do organu I instancji w dniu [...] września 2006 roku. Podczas badania tej dokumentacji stwierdzono, że świadectwo zdrowia dotyczące cieląt z Ł. zawierało niżej wymienione nieprawidłowości: 1. dokument sporządzono tylko w jednej wersji językowej (w języku [...]), 2. brak właściwego poświadczenia przez lekarza weterynarii wysyłającego cielęta z Ł. (brak pieczęci urzędowej oraz imiennej, z wymaganym numerem identyfikacyjnym urzędowego lekarza weterynarii), 3. brak tzw. powiązanego świadectwa zdrowia wymienionego w punkcie 1.6 świadectwa INTRA.LV.2006.0001555, które powinno być dołączone do w.w. świadectwa, 4. podany czas transportu zwierząt nie był zgodny z faktycznym czasem transportu ustalonym przez urzędowego lekarza weterynarii, 5. do świadectw nie dołączono planu trasy , a w świadectwie zdrowia w poz. 1.27 wskazano S. jako kraj tranzytowy na trasie Polska - Ł. Organ pierwszej instancji poinformował wnioskodawcę o zaistniałych brakach formalnych. W jego ocenie braki te uniemożliwiły wydanie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. świadectw zdrowia. W dniu [...] września 2006 roku pracownicy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w B. udali się do miejsca gromadzenia zwierząt celem przeprowadzenia zapowiedzianej kontroli. W obecności strony stwierdzono, że na terenie obiektu nie ma już żadnych zwierząt. Skarżący odmówił kontrolującym okazania ewidencji zwierząt wyprowadzonych z miejsca gromadzenia. Skarżący odmówił: okazania jakichkolwiek dokumentów, udzielenia informacji oraz podpisania protokołu kontroli. Organ drugiej instancji uwzględniając przedstawiony stan faktyczny stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Nadto organ II instancji odwołując się do treści § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia miejsc gromadzenia zwierząt (Dz. U. Nr 100, poz. 1010), wskazał, że do miejsca gromadzenia zwierząt przyjmuje się zwierzęta spełniające wymagania weterynaryjne dla handlu zwierzętami. Powołując się natomiast na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku o inspekcji weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz. 287, ze zm.), podniósł, że kontrola świadectw zdrowia zwierząt należy do podstawowych zadań inspekcji weterynaryjnej. Organ odwoławczy wyraził też opinię, że prowadzona przez stronę działalność gospodarcza rodzi poważne ryzyko w zakresie możliwości przemieszczenia i sprowadzenia na teren Polski (obszar Unii Europejskiej) zwierząt które nie powinny się tam znaleźć, choćby ze względu na potencjalne ryzyko rozwleczenia choroby zakaźnej. Niewłaściwe dokumenty weterynaryjne (lub ich brak) wskazują, że nie można takiego wypadku wykluczyć. Fakt pospiesznego opróżnienia miejsca gromadzenia zwierząt (bez zgody i wiedzy Inspekcji Weterynaryjnej) może zaś potwierdzać wszelkie niepomyślne scenariusze: potencjalnie chore zwierzęta mogą się już znajdować w dowolnym miejscu na terenie UE. Mogły zostać też poddane ubojowi, a ich mięso spożyte przez ludzi. Ponadto stwierdzono, że od chwili przystąpienia Polski do UE mają zastosowanie przepisy prawa wspólnotowego, w tym art. 2 ust. 2 Decyzji Komisji z dnia 2 lipca 1993 roku w sprawie szczegółowych zasad regulujących handel wewnątrzwspólnotowy niektórymi żywymi zwierzętami i produktami przeznaczonymi na wywóz do państw trzecich (Dz. U. UE.L.93.208.34), zgodnie z którym państwo członkowskie pochodzenia zapewnia, aby każdej przesyłce zwierząt towarzyszyły świadectwa zdrowia. Organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że podjęte przez organ I instancji czynności miały na celu troskę o ochronę zdrowia ludności. Nadto poinformował, że złożone zostały stosowne wnioski do organów ścigania. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. M., zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że nie handluje zwierzętami a jedynie świadczy usługę w zakresie pojenia, selekcjonowania i dekretowania zwierząt do odbiorców (etap przejściowy podczas transportu zwierząt). Organ odwoławczy podtrzymując decyzję organu I instancji oparł się wyłącznie na twierdzeniach organu i jego interpretacji zdarzenia wynikających z nieznajomości przepisów oraz obsługi i korzystania z systemu TRACES. Organ II instancji nie uwzględnił też istotnych wyjaśnień zawartych w odwołaniu skarżącego. Powołanie w decyzji podstawy jej wydania tj. nieprawidłowości świadectw zdrowia cieląt z Ł. w ilości 105 szt. oraz potencjalne zagrożenie rozwleczenia choroby zakaźnej - nie znajdują uzasadnienia w zakazie dla prowadzenia miejsca gromadzenia zwierząt. W ocenie skarżącego, utrzymanie decyzji organu I instancji skutkuje naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a również przez organ odwoławczy. Skarżący podniósł, że organ I instancji posiadał pełną wiedzę na temat dostawy cieląt, w tym zwierząt z Ł. z systemu TRACES już na 24 godziny wcześniej, lecz go o tym nie poinformował. Mając pełny dostęp do ww. systemu organ I instancji wiedział również, że świadectwo zdrowia sporządzone zostało tylko w języku [...] i zdaniem skarżącego, mógł zmienić je na jakikolwiek język urzędowy UE, ponieważ dokumentacja w systemie TRACES jest zunifikowana. W skardze podniesiono również, że w chwili stwierdzenia nieprawidłowości w załączonych świadectwach zdrowia, organ zobowiązany był do wyjaśnienia tej sprawy u wystawcy świadectwa – lekarza [...]. Zaznaczono, że przy rozładunku zwierząt w dniu [...] i [...] września obecny był urzędowy lekarz weterynarii, który nie stwierdził u nich żadnych oznak choroby ani wycieńczenia. Wszelka konieczna dokumentacja - świadectwa w systemie TRACES, paszporty i inne zostały dostarczone lekarzowi weterynarii urzędowemu przed rozładunkiem zwierząt, a w związku z tym prowadzący urzędowy lekarz weterynarii w dniu [...] września 2006 r. sporządził świadectwo zdrowia dla całej partii zwierząt z dwu dni - [...] i [...] września 2006. W dalszej części skargi wskazywano, że nie jest zasadny zarzut dotyczący braku stempla imiennego lekarza [...], gdyż takowy nie musi być naniesiony. Powołując się na rozporządzenie Komisji (WE) nr 599/2004 z dnia 30 marca 2004 r. dotyczące przyjęcia zharmonizowanego wzoru świadectw i sprawozdań z kontroli związanych z wewnątrzwspólnotowym handlem zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego, jak też na wskazówki wypełniania świadectw, zauważono, że na świadectwie wymagany jest podpis i wpisanie numeru rejestracyjnego, co zostało uczynione. Nie jest natomiast wymagana pieczątka imienna. Zdaniem skarżącego dołączone świadectwa były więc prawidłowe, a wskazana przez organ podstawa do odrzucenia świadectw jest nieprawidłowa. W jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2004 r. Za nieprawdziwe skarżący uznał ustalenia organu I instancji dotyczące czasu dostarczenia do miejsca gromadzenia drugiej partii zwierząt oraz daty przekazania dokumentacji. J. M. zaznaczył ponadto, że nie został mu przedstawiony do podpisu jakikolwiek protokół inspekcji weterynaryjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki [...] Lekarz Weterynarii we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w wydanych decyzjach administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 25 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 810/06) stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa procesowego i w związku z tym orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 stwierdzając również, iż decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia nie może zostać wykonana. Sąd stwierdził, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym lecz również z przepisami postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie bezwzględną konieczność przestrzegania zasad k.p.a. wywieść można z aktu zawierającego materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia, tj. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczeniu chorób zakaźnych (Dz. U. Nr 69, poz. 625 z późn. zm.) stanowiącego, że do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kpa, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W zakresie, który dotyczy rozpatrywanej sprawy takiego wyłączenia nie przewidziano. WSA, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji ustalił, że oba akty wydane zostały z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W szczególności naruszono art. 10 § 1 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym), ponieważ z akt sprawy wynika, że pierwszą czynnością procesową organu jaka została skierowana do strony, było wydanie decyzji zawierającej negatywne rozstrzygnięcie dla skarżącego. J. M. nie został zatem powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie, co stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 61 § 4 k.p.a. W aktach sprawy nie ma również dowodu potwierdzającego, że skarżący został powiadomiony o przysługującym mu prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Powyższe prowadzi nie tylko do naruszenia art. 10 § 1., ale również art. 81 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że ograniczenie postępowania wyłącznie do wydania w sprawie decyzji i doręczenia jej stronie, oznacza, że orzeczenia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 oraz art. 81 k.p.a. Sąd wojewódzki zauważył, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana już po czterech dniach po przeprowadzeniu kontroli doraźnej w miejscu gromadzenia zwierząt i w tym okresie nie podjęto żadnych czynności formalnych informujących stronę o prowadzonym postępowaniu. Ustalenia tej kontroli stanowiły zaś jeden z dowodów do których odwoływano się w uzasadnieniu decyzji. Z treści protokołu kontroli wynika wprawdzie, że został on spisany bez udziału skarżącego, gdyż ten opuścił obiekt i odmówił jego podpisania, jednak skoro został on wykorzystany jako dowód w postępowaniu administracyjnym, to organ zobowiązany był stworzyć skarżącemu możliwość zapoznania się z nim, zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. Naruszenie art. 81 k.p.a. spowodowało, w konsekwencji, że podstawowe dla zaskarżonego rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, nie mogą zostać uznane za udowodnione. Podjęcie w takich warunkach decyzji istotnie ograniczającej uprawnienia strony, nie może być więc uznane za zgodne z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.). WSA odwołując się zarówno do utrwalonych poglądów doktryny, jak i orzecznictwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H Beck - Warszawa 2006; uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r., V SA/Wa 914/06; z dnia 30 września 2004 r., I SA 149/03, LEX nr 156896; NSA z dnia 12 lipca 2005, OSK1365/04, Gazeta Prawna 2005, nr 135, s. 15), wskazał że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Podkreślił przy tym, że to nie strona powinna się wykazać dostateczną aktywnością, aby zapewnić sobie udział w postępowaniu, lecz obowiązek taki spoczywa na organie administracji. Tylko wyjątkowo, organ może odstąpić od zapewnienia realizacji tego prawa na przykład, gdy zwłoka w rozpatrywaniu sprawy grozi niebezpieczeństwem, o którym mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie wykazano jednak aby zaistniała którakolwiek z okoliczności wymienionych w tym przepisie, natomiast pozbawienie skarżącego możności udziału w postępowaniu oraz naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym, należy traktować jako naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c ustawy - p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał również na wady postępowania odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, w szczególności wskazując, iż pomimo wystąpienia kwalifikowanych uchybień w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy zaakceptował kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie, nie podejmując żądanych czynności w celu wyeliminowania zaistniałych naruszeń. Utrzymanie zaś w mocy decyzji, która narusza obowiązujące przepisy, bez wyeliminowania tych naruszeń, powoduje, że również decyzja organu odwoławczego dotknięta jest tymi sami uchybieniami. Organ odwoławczy nie powinien był zatem zaaprobować rozstrzygnięcia podjętego bez zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, bez zapewnienia jej czynnego w nim udziału oraz opartego na dowodach co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się. W takiej sytuacji powinien był rozważyć czy istnieje możliwość uzupełnienia w tym zakresie postępowania (art. 136 k.p.a.), czy też takie działanie przekraczałoby dopuszczalny zakres postępowania uzupełniającego i naruszało zasadę dwuinstancyjności, co w konsekwencji pociągałoby za sobą konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. rozstrzygnięcia kasacyjnego. WSA podniósł także, że organ odwoławczy orzekając merytorycznie, powinien był rozpatrzyć zarzuty i żądania strony oraz odnieść się do nich w uzasadnieniu, czego nie uczyniono, naruszając przez to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 7, 8, 11 i 77 kpa. Ponadto Sąd I instancji uznał, że ustalone naruszenia procesowe mogą w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy i jej merytoryczne rozstrzygnięcie, zatem przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi mających charakter merytoryczny. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewódzki [...] Lekarz Weterynarii we W. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu naruszenie: przepisów art. 2, art. 3, art. 14, art. 28 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o inspekcji weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz. 287 ze zm.), art. 2 ust. 2 Decyzji Komisji z dnia 2 lipca 1993 r. nr 93/444/EWG w sprawie szczegółowych zasad regulujących handel wewnątrzwspólnotowy niektórymi żywymi zwierzętami i produktami przeznaczonymi na wywóz do państw trzecich (Dz. Urz. UE L 208 z 1993 r., s. 34), przepisu art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 10 § 1 w zw. z art. 10 § 2, art. 107, art. 136 oraz art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący organ w petitum skargi wniósł w związku ze sformułowanymi wyżej zarzutami o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Wojewódzki Lekarz Weterynarii powtórzył wywody dotyczące ustaleń faktycznych zawarte w uzasadnieniu wydanej przez siebie, a zaskarżonej w postępowaniu przed sądem I instancji, decyzji z dnia [...] października 2006 r. Zdaniem organu, wbrew stanowisku sądu I instancji, art. 10 par. 2 kpa dopuszcza działania ad hoc, tym bardziej, że inspekcja weterynaryjna ma charakter policji administracyjnej, która musi często działać w trybie nagłym. Podkreślono też, iż WSA pominął okoliczność, iż Skarżący J. M. w uzasadnieniu odwołania wniesionego do organu II instancji, potwierdził fakty i okoliczności będące przedmiotem sporu między nim a organami, tzn. okoliczność, iż sprowadzone z Ł. zwierzęta nie były wyposażone we właściwą dokumentację weterynaryjną. Zdaniem organu stan sprawy, wbrew stanowisku zajętemu przez WSA, był jasny i klarowny, czemu nie zaprzeczała też strona, zatem nie istniała konieczność uzupełniania postępowania dowodowego przez organ II instancji, który wobec tego w sposób prawidłowy uznał złożone doń odwołanie za niezasadne. W świetle powyższego zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zarzut naruszenia przezeń art. 7 kpa jest całkowicie bezzasadny. W uzasadnieniu Wojewódzki Lekarz Weterynarii powtórzył również, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wywody oparte na analizie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia miejsc gromadzenia zwierząt, art. 28 ust. 1 ustawy o inspekcji weterynaryjnej oraz art. 2 ust 2 Decyzji Komisji Europejskiej w sprawie szczegółowych zasad regulujących handel wewnątrzwspólnotowy niektórymi żywymi zwierzętami i produktami przeznaczonymi na wywóz do państw trzecich, jak też ocenę prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej i interpretację niektórych okoliczności faktycznych sprawy. Powtórnie stwierdzono także, że podjęte przez organ I instancji (Powiatowego Lekarza Weterynarii w B.) w trosce o ochronę zdrowia ludzi działania, nie mogły – w przeciwieństwie do stanowiska Sądu – budzić wątpliwości. Podkreślono także, że wbrew ustaleniom Sądu I instancji, strona zajmuje się handlem zwierzętami, ponieważ zgodnie z art. 2 lit u Dyrektywy Rady 64/432, miejsce gromadzenia zwierząt jest punktem zbiorczym w celu formowania partii zwierząt przeznaczonych do handlu. Dalej wskazano, że Skarżący J. M. w dniu [...] września 2006 r. dopuścił do rozpoczęcia wyładunku zwierząt przed przybyciem urzędowego lekarza weterynarii, był w posiadaniu całej dokumentacji dotyczącej transportu zwierząt i mógł się z nią zapoznać przed przekazaniem jej lekarzowi weterynarii, miał możliwość złożenia wyjaśnień, o czym był przez organ informowany. Skarżący organ podkreślił także, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne były wystarczającym uzasadnieniem podjęcia przez organ I instancji wobec Skarżącego decyzji o zakazie handlu cielętami. W części końcowej skargi kasacyjnej, skarżący organ - [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii podkreślił, że podstawą do wydania przez organ I instancji świadectw zdrowia mogły być tylko prawidłowe i oryginalne świadectwa zdrowia, nie zaś informacja z systemu TRACES. Świadectwo towarzyszące zaś zwierzętom z Ł. było opatrzone nieczytelnym podpisem, bez żadnej pieczątki i numeru identyfikacyjnego lekarza urzędowego. Organ wskazał, że wniosek wraz z kompletnymi dokumentami dotyczącymi transportowanych zwierząt złożono w dniu [...] września 2006 r. Autor skargi kasacyjnej w podsumowaniu stwierdził, iż za niezwłocznym wydaniem decyzji wstrzymującej działalność miejsca gromadzenia "przemawiały ważne okoliczności związane z dużym prawdopodobieństwem sprowadzenia i rozwleczenia chorób zakaźnych zwierząt, które mogły być przyczyną dużych strat materialnych spowodowanych koniecznością zwalczania chorób zakaźnych oraz bezpośredniego niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzi". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 p.p.s.a. mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu naruszenie przepisów: art. 2, art. 3, art. 14, art. 28 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o inspekcji weterynaryjnej, art. 2 ust. 2 Decyzji Komisji z dnia 2 lipca 1993 r. nr 93/444/EWG w sprawie szczegółowych zasad regulujących handel wewnątrzwspólnotowy niektórymi żywymi zwierzętami i produktami przeznaczonymi na wywóz do państw trzecich (Dz. Urz. UE L 208 z 1993 r., s.34), przepisu art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 10§ 1 w zw. z art. 10 § 2, art. 107, art. 136 oraz art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Mając na uwadze tak sformułowaną skargę kasacyjną, w okolicznościach tej sprawy uznać należy, iż nie w pełni odpowiada ona wymogom ustawowym. Przede wszystkim przytaczając podstawy kasacyjne wskazano wiele przepisów nie dokonując ich kwalifikacji w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego czy też procesowego, jak też nie określono na czym to naruszenie polegało. Natomiast przytoczenie podstaw kasacji polega właśnie na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania czy też oba naruszenia łącznie. Bez wątpienia powołane w petitum skargi kasacyjnej przez organ jako dwie odrębne podstawy kasacyjne: przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz przepisy kpa, to przepisy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do pierwszego z wymienionych zarzutów, tj. naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 134 § 1, który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest przy jej rozpoznawaniu związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd zauważa, że organ w uzasadnieniu wniesionej skargi w żaden sposób nie uzasadnił w jaki jego zdaniem sposób doszło do obrazy tego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wobec braku wywodów skarżącego organu w tym zakresie, niewskazane ze względu na brzmienie art. 183 § 1 ppsa nakładającego na NSA obowiązek rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, byłoby domniemywanie powodów, dla których w istocie organ zarzuca naruszenie tej normy postępowania sądowi I instancji. Gdy chodzi o zarzut naruszenie przez WSA we Wrocławiu przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, trzeba wskazać, iż zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. nie w pełni stanowi wskazanie prawidłowej podstawy kasacyjnej, bowiem ogranicza się do powołania wyłącznie przepisów procedury administracyjnej bez wskazania przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został naruszony przez błędną interpretację przepisów procedury administracyjnej (nie można uznać, iż przepisem, który winien był zostać wskazany jest przepis art. 134 § 1 ppsa, ten bowiem został wskazany jako osobna podstawa kasacyjna). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05), w którym NSA określając podstawy skargi kasacyjnej stwierdził, że mogą one dotyczyć zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane oraz, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (zob. też podobne stanowisko w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r. w sprawie SK 63/05). W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 7 kpa, organ ograniczył się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do stwierdzenia, iż stan sprawy był jasny i klarowny, czemu nie zaprzeczał Skarżący, zatem nie było żadnej uzasadnionej przyczyny, aby uzupełniać postępowanie dowodowe, a w związku z tym sąd bezzasadnie zarzucił organowi naruszenie wskazanego wyżej przepisu kpa. Przepis art. 7 kpa zawiera w swej normatywnej treści m.in. zasadę prawdy obiektywnej, jak i zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli. Istnieje zdaniem Sądu wątpliwość w świetle akt sprawy, czy organy administracyjne obu instancji kierowały się obiektywizmem przy jej rozpatrywaniu oraz czy wykorzystały wszystkie legalne środki by udowodnić okoliczności mające prawne znaczenie w rozpatrywanej sprawie oraz czy nie odnosząc się do podniesionych przez Skarżącego w postępowaniu odwoławczym twierdzeń i zarzutów, w szczególności dotyczących świadectw weterynaryjnych wystawionych przez [...] urzędowego lekarza weterynarii, przyczyniły się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 10 § 2 kpa, ustanawiającego wyjątek od obowiązku organu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Przepis ten jako wyjątek od zasady ogólnej postępowania podlega ścisłej wykładni, a zatem i okoliczności w nim wskazane, usprawiedliwiające odejście od standardu, którego naruszenie w zwykłych okolicznościach stanowi kwalifikowaną wadę postępowania i jest podstawą do jego wznowienia, powinny być interpretowane ściśle. Wskazanie, iż przepis art. 10 § 2 kpa umożliwia działania organu ad hoc, że działania podjęte przez organ I instancji miały na celu troskę o zdrowie ludności, spekulowanie, iż w związku z prowadzoną przez Skarżącego działalnością gospodarczą istnieje potencjalne ryzyko rozwleczenia przez sprowadzane zwierzęta choroby zakaźnej, nie stanowi prawidłowego uzasadnienia odejścia od zastosowania w sprawie art. 10 § 1 kpa. Przepis art. 10 § 2 kpa umożliwia organowi określone w nim działanie, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki m.in. ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Okoliczności te muszą istnieć, a zatem nie może tu chodzić tylko o przypuszczenie, iż mogą one powstać w przyszłości (np. zagrożenie wynikające z faktu posiadania zwierząt chorych na chorobę zakaźną niebezpieczną także dla człowieka powinno być stwierdzone opinią weterynarza). W odniesieniu do rozpatrywanej przez organy administracyjne sprawy, należy przyjąć, że urzędowy lekarz weterynarii obecny przy rozładunku sprowadzonych z L. i Ł. zwierząt nie stwierdził żadnych zagrożeń dla człowieka. Reasumując, Sąd I instancji prawidłowo ustalił naruszenie omawianego przepisu, organ bowiem nie zapewniając Skarżącemu czynnego udziału w sprawie, nie wykazał, że w sprawie zaistniała któraś z okoliczności usprawiedliwiających wyłączenie zasady ogólnej kpa. Nie czyni zadość temu wymogowi wskazywanie przez organy na przepisy regulujące ich ustrój i kompetencje jako organów inspekcji weterynaryjnej, jak i podnoszenie, iż inspekcja ma charakter tzw. policji administracyjnej. Trzeba też stwierdzić, że Skarżący w uzasadnieniu nie wyjaśnił na czym polegało naruszenie przez sąd I instancji powołanych w petitum skargi przepisów art. 8, art. 81 w zw. z art. 10 § 2, art. 107, art. 136 oraz art. 138 § 2 k.p.a. W świetle powyższego ustalenia, należy podkreślić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej należy do istotnych składników tego środka odwoławczego. W świetle akt administracyjnych i sądowych niniejszej sprawy, Sąd rozpatrujący skargę kasacyjną nie ma wątpliwości co do naruszenia wskazanych wyżej przepisów kpa przez organy administracyjne obu instancji, natomiast na podstawie analizy akt sądowych nie sposób zgodzić się ze słusznością takiego zarzutu sformułowanego pod adresem Sądu pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wskazane w skardze przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o inspekcji weterynaryjnej oraz przepis art. 2 ust. 2 Decyzji Komisji WE z 2 lipca 1993 r. nr 93/444/EWG (Dz. Urz. WE L 208 z 19 sierpnia 1993 r., s. 34; Dz. Urz. UE – Polskie wydanie specjalne, Rozdział 3, tom 15, s. 3) to przepisy prawa materialnego, które można, co wyżej już podniesiono, zaskarżyć poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierzał zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. Ponadto bezspornym w rozpatrywanej sprawie pozostaje, że [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W., formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, nie sprecyzował, jaką formę naruszenia zarzuca Sądowi pierwszej instancji, czy błędne zastosowanie czy niewłaściwą interpretację wskazanych przepisów. W zakresie dotyczącym naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 3, art. 14 oraz art. 28 ustawy o inspekcji weterynaryjnej, należy stwierdzić, że wskazane przez organ przepisy mają charakter ustrojowo-kompetencyjny i nie stanowią bezpośredniej podstawy do nakładania przez organ na jednostki obowiązków, ani też podstawy do orzekania o przysługujących im uprawnieniach, a ponadto przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej wydanych przez Powiatowego i Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii decyzji uchylonych przez WSA we Wrocławiu w wyniku stwierdzenia naruszenia przy ich wydaniu procesowych przepisów prawa administracyjnego. Przepis art. 2 ustawy o inspekcji weterynaryjnej jest w istocie przepisem definiującym na gruncie tej regulacji pojęcie "prawodawstwa weterynaryjnego". Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu, ponieważ wobec ustalenia kwalifikowanej wady postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy inspekcji weterynaryjnej, uznał za przedwczesne dokonywanie oceny, jakie przepisy materialne prawodawstwa weterynaryjnego powinny były znaleźć zastosowanie w rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją sprawie. Nadto trzeba zwrócić uwagę Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na to, iż przepisy art. 3, art. 14 oraz art. 28 ustawy o inspekcji weterynaryjnej mają charakter złożony pod względem ilości jednostek redakcyjnych, czego organ zdaje się nie zauważać, nie konkretyzując przedmiotu zarzutu. W odniesieniu do kolejnego zarzutu kasacyjnego – naruszenia prawa materialnego – art. 2 ust. 2 Decyzji Komisji Europejskiej nr 93/444/EWG, należy wskazać po pierwsze, że decyzje jako akty prawa wspólnotowego zgodnie z art. 249 akapit 4 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz.864 zał.) wiążą w całości adresatów, do których są kierowane. Przyjmuje się, że adresatami mogą być zarówno państwa członkowskie jak i jednostki (osoby fizyczne lub osoby prawne). Decyzja, na którą powołuje się Wojewódzki Lekarz Weterynarii jest decyzją skierowaną do Państw Członkowskich. Ponadto organy powinny rozważyć, czy decyzja ta jest relewantnym w rozpatrywanej przez nie sprawie aktem prawnym. Art. 1 decyzji stanowi bowiem, że znajduje ona zastosowanie do zwierząt i produktów, określonych w art. 3 ust. 1 lit. g) akapit pierwszy dyrektywy Rady z dnia 26 czerwca 1990 r. nr 90/425/EWG dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych mających zastosowanie w handlu wewnątrzwspólnotowym niektórymi żywymi zwierzętami i produktami w perspektywie wprowadzenia rynku wewnętrznego (Dz. Urz. WE L 224 z 18 sierpnia 1990 r., s. 29 ze zm.; Dz. Urz. UE – Polskie wydanie specjalne, Rozdział 3, t. 10, s. 138). Art. 3 ust. 1 lit g) akapit pierwszy powyższej dyrektywy wspomina o zwierzętach lub produktach, objętych określonymi w niej dyrektywami i odpowiadających zasadom wspólnotowym, które są przeznaczone na wywóz do państwa trzeciego przez terytorium innego Państwa Członkowskiego. Trzeba też zwrócić uwagę organu, iż obowiązek zapewnienia ze strony państwa członkowskiego pochodzenia, aby każdej przesyłce zwierząt towarzyszyły świadectwa zdrowia został określony w ust. 1, nie zaś jak podaje organ w ust. 2 art. 2 Decyzji Komisji nr 93/444/EWG. Wyżej wskazana decyzja Komisji Europejskiej nie została powołana jako podstawa prawna zaskarżonych w postępowaniu przed sądem I instancji, decyzji administracyjnych i nie mogła ze względu na swą normatywną treść stanowić podstawy decyzji zakazującej handlu cielętami będącymi przedmiotem działalności polegającej na miejscu gromadzenia zwierząt. Wniosek ten odnosi się również do powołanego wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 2 lit u) Dyrektywy Rady z dnia 26 czerwca 1964 r. nr 64/432/EWG w sprawie problemów zdrowotnych zwierząt wpływających na handel wewnątrzwspólnotowy bydłem i trzodą chlewną (Dz. Urz. WE L 121 z dnia 29 lipca 1964 r., s. 1977 ze zm.; Dz. Urz. UE – Polskie wydanie specjalne, Rozdział 3, tom 1, s. 13). W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, iż wspólnotowe pojęcie "punktu gromadzenia" zostało zdefiniowane w art. 2 lit o), nie zaś w art. 2 lit u) powyższej dyrektywy. Ponadto zdaniem Sądu niewłaściwe jest wywodzenie przez organ jedynie na podstawie definicji zawartej we wskazanym wyżej przepisie dyrektywy, iż podmiot – właściciel lub osoba kierująca miejscem gromadzenia prowadzi działalność handlową polegającą na handlu bydłem. Podsumowując, Sąd kasacyjny stwierdza, iż zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 ust. 2 Decyzji Komisji nr 93/444/EWG nie znajduje potwierdzenia w aktach rozpatrywanej sprawy i jest niezasadny tym bardziej, że Sąd I instancji wobec ustalenia, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania, słusznie uznał, iż przedwczesne jest rozstrzyganie o prawidłowości zastosowania przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego, w tym relewantnych ze względu na przedmiot zaskarżonej decyzji przepisów prawa wspólnotowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zarówno w petitum skargi, jak i w jej uzasadnieniu należy wskazywać pełną nazwę aktów prawa wspólnotowego, wraz datą ich wydania, oznaczeniem numerycznym oraz adresem publikacyjnym. Obowiązek taki odnosi się również do wydawanych przez organy administracji publicznej decyzji administracyjnych. Biorąc pod uwagę całość poczynionych wyżej rozważań należy uznać, iż skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2006 r. odpowiada prawu a zatem w oparciu o przepis art. 184 oraz art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.