II SA/Kr 333/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do zasiłku rodzinnego i nakazania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. decyzją z [...].12.2004r. znak:[...] na podstawie art. 104, art. 107, art. 108 k.p.a. oraz art. 23 ust. 4a i art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt. 2, ust. 7 i 8 ustawy z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), § 14 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 27.09.2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 213 poz. 2162) oraz pełnomocnictwa Wójta Gminy T. z 22.03.2004r. w sprawie upoważnienia do prowadzenia postępowań administracyjnych oraz wydawania i podpisywania decyzji w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, uchylił od 1.05.2004r., prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku przyznanego decyzją Kierownika GOPS z 4.06.2004r., znak:[...], a mianowicie: zasiłku rodzinnego przyznanego na K.K., zasiłku rodzinnego przyznanego na M.K., dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznanego na K.K., dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznanego na M.K. Równocześnie na podstawie art. 30 ust. 1 i 8 ustawy z 28.112003r. o świadczeniach rodzinnych zobowiązał Panią (w wyrzeczeniu brak nazwiska i imienia zobowiązanej) do ich zwrotu łącznie z ustawowymi odsetkami, a mianowicie: 1) zasiłku rodzinnego nienależnie pobranego na K.K. w wysokości 43 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 1 maja 2004 r. x 7 m-cy = 301 zł; 2) zasiłku rodzinnego nienależnie pobranego na M.K. w wysokości 43 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 1 maja 2004 r. x 7 m-cy = 301 zł; 3) dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka nienależnie pobranego na K.K. w wysokości 170 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 1 maja 2004 r. x 7 m-cy = 1.190 zł; 4) dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka nienależnie pobranego na M.K. w wysokości 170 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 1 maja 2004 r. x 7 m-cy = 1.190 zł; 5) dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego - wyprawka, przyznanej na K.K. w wysokości 90 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Łączna kwota do zwrotu wyniosła wraz z ustawowymi odsetkami 3.072 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K.M. Odwołująca podała, że ojciec dzieci B.K. mieszka osobno i nie zajmuje się, wychowaniem dzieci. Podniosła, że przez cały czas samotnie opiekuje się dziećmi, które zamieszkują wraz z nią i nie jest prawdą, że rodzina zamieszkuje razem z ojcem dzieci. Ojciec dzieci nigdy nie mieszkał razem z dziećmi i odwołującą się ponieważ cały czas mieszka w T. W uzupełnieniu wskazała, że ojciec dzieci z konieczności zajmuje się nimi wtedy, gdy odwołująca się nie może sprawować opieki ze względu na jej wyjazdy do pracy, ale sytuacje te są stosunkowo rzadkie i zazwyczaj trwają krótko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...].01.2005r. znak:[...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 pkt. 17, art. 12 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U, Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z 12. 10. 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 859 ze zm.) i § 1 pkt. 6 lit. "c" rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17.11.2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, póz. 1925) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał art. 3 pkt. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący, że: samotne wychowywanie dziecka oznacza wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka, art. 12 ust. 1 ustawy stanowiący, że: dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, art. 25 ust.1 ustawy stanowiący, że: w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1 i 2 cyt. ustawy). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, bądź świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Jak wynikało z wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, złożonego przez K.M. prowadzi ona - wraz z dwojgiem dzieci: K. i M. - osobne gospodarstwo domowe, zamieszkując na stałe w miejscowości U. Ojciec dzieci B.K. mieszka samotnie w T. K.M. jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, a jej dzieci uczęszczają do szkoły podstawowej i przedszkola w M. W ocenie organu odwoławczego organ l instancji prawidłowo ustalił, że wbrew temu, co twierdzi odwołująca się, jej dzieci: K. i M. są wychowywane przez oboje rodziców. Jak wynika z informacji dyrektora szkoły w M. z 17.11.2004 r. K. i M. K. mieszkają razem z ojcem B.K. w T. w domu nr [...]. Potwierdzają to dane z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 25.11.2004r. na zlecenie organu l instancji w miejscowości W. oraz zeznania pedagoga szkolnego, który wskazał, że dzieci mieszkają pod opieką ojca w T., co potwierdził B.K. Z informacji GOPS w T. z 5.11.2004r. wynika, że dzieci K.M. i B.K. nie są zameldowane na terenie gminy W., natomiast z informacji uzyskanej w dniu 7.12.2004r., od brata K.M. – M.M. - będącego jej sąsiadem, że K.M. mieszka w K., a w miejscowości U. bywa kilka razy w miesiącu, poza tym przebywa za granicą, poszukując pracy. W tej sytuacji, organ odwoławczy przyjął za prawidłowe ustalenia organu l instancji, że K. i M.K. nie są wychowywani wyłącznie przez matkę K.M., ale razem przez ojca i matkę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 10.02.2005r. złożyła K.M., podnosząc, że gdyby była świadoma konsekwencji, że będzie zmuszona zwrócić pieniądze, które wydała tylko na dzieci, to z chwilą kiedy powierzyła dzieci opiece ich ojca, zgłosiłaby to odpowiednim organom. Wskazała, że gdyby otrzymała pracę to na pewno zgłosiłaby, że dzieci przebywają z ojcem. Zarzuciła, że wywiad z ojcem dzieci był przeprowadzany w listopadzie 2004r. a nie w maju 2004r., kiedy złożyła przedmiotowy wniosek. W chwili obecnej skarżąca jest zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. bez prawa do zasiłku, nie pobiera świadczeń rodzinnych na dzieci i sama nie ma środków do życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swojej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest uzasadniona bowiem kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe wydanie przez organ l instancji w dniu [...].12.2004r. decyzji, w której organ ten uchylił z mocą wsteczną decyzję własną z [...].06.2004r. przyznającą od 1.05.2004r. zasiłek rodzinny na K.K. i M.K., dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznany na K. i M. K. oraz w tej samej decyzji zobowiązał do zwrotu w/w zasiłków oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznanego K.K., wraz z odsetkami w łącznej kwocie 3072 zł, przy czym imię i nazwisko zobowiązanej zawarł w uzasadnieniu, a pominął w wyrzeczeniu swojej decyzji. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że decyzja uchylająca decyzję, którą przyznano przedmiotowe świadczenia została w sposób nieuprawniony wydana z mocą wsteczną tj. od maja 2004r. Należy stwierdzić, że nie tylko decyzja orzekająca o przyznaniu świadczeń społecznych ma charakter konstytutywny, ale także jej uchylenie we wskazanych w ustawie przypadkach może wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. może orzekać o utracie prawa do przyznanych świadczeń rodzinnych, ewentualnie o zmianie ich wysokości, dopiero na przyszłość. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok z WSA w Warszawie z 18.03.2004 r. ISA 2337/03. LEX) jak i w piśmiennictwie (por. M. Kotulski, Uwagi na tle zmiany lub uchylenia decyzji z zakresu pomocy społecznej oraz zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, "Casus" wiosna 2007 s. 26- 29). W niniejszej sprawie organ l instancji posłużył się jednym aktem prawnym z 9.12.2004r., w którym zawarł zarówno decyzję o uchyleniu decyzji Kierownika GOPS z [...].06.2004r., znak:[...], na podstawie której zostały przyznane przedmiotowe świadczenia rodzinne jak i decyzję o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przez K.M. Wiąże się to brakiem podstawy prawnej, która by umożliwiała organom administracji publicznej załatwienia więcej niż jednej konkretnej sprawy w jednej decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z dyspozycją z art. 104 k.p.a. w powiązaniu z art. 105 i 107 k.p.a. , a także art. 1 pkt. 1 k.p.a. decyzja jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przy czym stosownie do § 2 art. 104 k.p.a możliwe jest jedynie wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub części, natomiast ustawodawca nie przewiduje objęcia jedną decyzją więcej niż jednej sprawy. W niniejszej sprawie istotną okolicznością warunkującą zarówno uchylenie decyzji z [...].06.2004r. którą przyznano przedmiotowe zasiłki, jak i wydanie decyzji zobowiązującej K.M. do ich zwrotu wraz z odsetkami, było ustalenie czy rodzina K.M. w okresie od 1 maja 2004 do listopada 2004 r. spełniała kryterium dochodowe z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, wynoszące 504 zł na członka rodziny i warunkujące przyznanie jej zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz ustalenie czy K.M. spełniała kryterium samotnego wychowywania dzieci, stosownie do art. z art. 8 w związku z art. 3 pkt 17 cyt. ustawy, od którego ustawodawca uzależnił przyznanie dodatku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 zł na dziecko (art. 12 ust. 1 ustawy). Niestety ustalenia faktyczne poczynione przez organ l instancji, mające na celu ustalenie czy skarżąca w okresie od maja do grudnia 2004 r. samotnie wychowywała K.K. i M.K., czy też sprawowała opiekę nad dziećmi wspólnie z ich ojcem B.K. nie zostały przeprowadzone stosownie do wymagań art. 7 i art. 77 § k.p.a. nakazujących podjęcie przez organy administracji publicznej wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 ), co powinno następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 107 § 3). W ocenie sądu ustalenia poczynione przez organ l instancji ( zaaprobowane przez organ odwoławczy), a wynikające z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z B.K. w dniu 25.11.2004r., z informacji uzyskanej od dyrektora szkoły, do której uczęszczają dzieci z 17.11.2004r. oraz z wywiadu przeprowadzonego z bratem K.M. – M.M. w dniu 7.12.2004r., tylko w części wyjaśniają kto sprawował opiekę nad dziećmi w okresie od maja do grudnia 2004r. W zasadzie można wnioskować, że dzieci nie były wychowywane samotnie przez skarżącą w okresie od września do grudnia 2004, nie ma natomiast w uzyskanych informacjach danych wskazujących czy K.M. spełniała kryterium osoby samotnego sprawującej opiekę na dziećmi od maja do sierpnia 2004r. Pominięcie tych ustaleń godzi w dyspozycję art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Wreszcie należy podnieść, że organ l instancji pominął w wyrzeczeniu nazwisko K.M. i umieścił je w uzasadnieniu co stanowi naruszenie art. 107 §1. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji kilkakrotnie pomylił imię strony (T. zamiast K.) oraz błędnie napisał nazwisko K.M. [M...]. Także organ l instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w jednym miejscu błędnie napisał nazwisko skarżącej [M...] Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.