IV SA/Wa 390/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie ochrony roślin uprawnych 1. uchyla w części zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 1a, dotyczącego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji o wyznaczeniu strefy porażenia; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na rzecz skarżącego P. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r. Nr (...), po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w R. z dnia (...) września 2006 r. Nr (...) w przedmiocie postępowania z roślinami, produktami roślinnymi, przedmiotami i glebą w związku z wykryciem zachodniej kukurydzianej stonki korzeniowej Diabrotica uirgifera Le Conte na plantacji kukurydzy uprawianej w gospodarstwie należącym do P. P., położonej w gminie O., miejscowości S. - w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części: a) dotyczącej wyznaczenia strefy porażenia, b) dotyczącej dopuszczenia do uprawy kukurydzy z zachowaniem płodozmianu; i w pkt 2 postanowił dodać w ust. 1 rozstrzygnięcia decyzji czwarty tiret w brzmieniu: " - uprawy kukurydzy bez zachowania trzyletniego płodozmianu na polach, na których w roku 2006 r. uprawiane są rośliny inne niż kukurydza". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie kontrolne organu I instancji było prowadzone prawidłowo, a środki fitosanitarne zapobiegające rozprzestrzenieniu się stonki kukurydzianej były określone zgodnie z regulacją rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się zachodniej kukurydzianej stonki korzeniowej /Dz. U. Nr 82, poz. 763/. Organ II instancji stwierdził jednakże, iż Inspektor Wojewódzki niewłaściwie zawarł w rozstrzygnięciu decyzji sformułowanie o wyznaczeniu strefy porażenia oraz o dopuszczeniu uprawy kukurydzy na części pól gospodarstwa odwołującego się. Przepis art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin /Dz. U. Nr 11 z 2004 r., poz. 94 ze zm./ stanowi bowiem, że wojewódzki inspektor zawiadamia posiadaczy o wyznaczonych strefach, w których stosuje się działania w celu zwalczania i zapobiegania rozprzestrzenianiu się organizmów szkodliwych, jednakże ustalenie zasięgu stref porażenia nie odbywa się w trybie postępowania regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że odwołujący się został powiadomiony o wyznaczeniu stref w dniu 15 września 2006 r. osobiście przez pracowników Inspekcji. Ustalenia organu administracyjnego w tym zakresie mogą natomiast stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na poszczególne podmioty określonych nakazów i zakazów, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie roślin. Przepis ten jednakże nie przewiduje możliwości wyznaczenia zasięgu stref w decyzjach określających postępowanie zwalczające. Organ II Instancji wskazał nadto, że powołany przepis nie daje również podstaw do określania przez wojewódzkiego inspektora działań innych niż nakazy lub zakazy, wobec czego stwierdzono, że przepis pkt 3 o dopuszczeniu uprawy kukurydzy w zaskarżonej decyzji jest niewłaściwy. Organ II instancji przedstawił ponadto w sposób szczegółowy rodzaj oraz sposób stosowania pułapek wabiących do prowadzenia monitoringu - zaprzeczając tym samym, by obecność stonki w kontrolowanej uprawie kukurydzy była skutkiem bezpośredniego zwabienia przez substancję wabiącą zawartą w pułapce. Wyjaśnił również, że czynniki finansowe pozostają bez wpływu na decyzję nakazującą podmiotowi określone działania zwalczające organizm kwarantannowy, niezależnie od przyczyn pojawienia się, gdyż w świetle obowiązujących przepisów prawa przedmiotowe działania prowadzone są na koszt posiadacza /art. 8 ust. 1 ustawy 0 ochronie roślin/. P. P. zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin 1 Nasiennictwa z dnia (...) grudnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy ogólnikowo odniósł się do zarzutów odwołania, w szczególności co do funkcji i zastosowania pułapek feromonowych. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał nadto, że w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący ustosunkował się do zarzutów sformułowanych przez P. P. w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym do funkcji i zastosowania pułapek feromonowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga P. P. częściowo zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn, niż podnosi skarżący. Podkreślić na wstępie należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi, lecz zakresem rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym aktem administracyjnym. Oznacza to, iż Sąd władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1989 r., sygn. akt IV SA 390/89/. W ocenie Sądu - z urzędu - wymagało w niniejszej sprawie podniesienia, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa jest sprzeczna z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 infine Kpa. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia meritum sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma wszakże swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa bowiem z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji. W szczególności będzie chodziło o sytuacje, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy uchylając tę decyzję, powinien umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa /vide wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1995 r., SA/Wr 96/95, niepublik./. Skoro dyspozycja art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa stanowi expressis verbis o umorzeniu postępowania administracyjnego I instancji, wyłączona jest zatem możliwość wydania decyzji odwoławczej ograniczonej tylko do orzeczenia o bycie prawnym decyzji organu I instancji bez ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Umorzenie postępowania I instancji to właśnie ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 października 1983 r., sygn. akt SA/Kr 706/83, niepublik., iż zgodnie z art. 138 Kpa organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, jest obowiązany do określenia swojego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przepis art. 8 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o ochronie roślin przewiduję możliwość wprowadzenia przez wojewódzkiego inspektora, na koszt podmiotu, wskazanych w tym przepisie nakazów lub zakazów - w przypadku wystąpienia lub podejrzenia wystąpienia organizmów kwarantannowych. Organ odwoławczy trafnie zatem wywiódł, iż w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia na poszczególne podmioty - we wskazanym trybie - nakazów i zakazów, brak jest podstaw prawnych do określenia przez wojewódzkiego inspektora działań innych, niż nakazy lub zakazy, a w szczególności rozstrzygnięcia o dopuszczeniu uprawy kukurydzy na części pól gospodarstwa skarżącego. Wobec powyższych rozważań Sąd stwierdził, iż skoro organ odwoławczy uznał, iż ustalenia organu I instancji w zakresie wyznaczenia strefy porażenia oraz dopuszczenia uprawy kukurydzy na części pól gospodarstwa skarżącego - w decyzji określającej postępowanie zwalczające - zostały poczynione bez podstawy prawnej, to uchylając kwestionowaną decyzję w przedmiotowym zakresie - w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa winien był w tym zakresie umorzyć postępowanie administracyjne I instancji. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a./ orzekł jak w pkt 1 sentencji. Organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym orzekając o bycie prawnym decyzji organu I instancji - we wskazanym zakresie, winien nadto ustosunkować się do sprawy będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji. Podkreślić należy, iż ocena prawna dokonana przez Sąd w powyższych rozważaniach oraz wskazania, co do dalszego postępowania - stosownie do regulacji art. 153 u.p.p.s.a. wiąże Sąd oraz organ, który wydał zaskarżone postanowienie. Na podstawie regulacji art. 151 u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji, nie stwierdził bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, by zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia (...) grudnia 2006 r. - w pozostałym zakresie - została wydana z naruszeniem prawa. Zarzuty skarżącego w przedmiotowym zakresie, zdaniem Sądu, stanowią jedynie polemikę z trafnymi wywodami organu odwoławczego poczynionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, organ II instancji w sposób szczegółowy opisał rodzaj oraz sposób stosowania pułapek wabiących do prowadzenia monitoringu oraz trafnie wywiódł, iż obecność stonki w kontrolowanej uprawie kukurydzy nie mogła być skutkiem bezpośredniego zwabienia przez substancję wabiącą zawartą w pułapce. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że czynniki finansowe pozostają bez wpływu na decyzję nakazującą podmiotowi określone działania zwalczające organizm kwarantannowy, niezależnie od przyczyn pojawienia się, gdyż w świetle obowiązujących przepisów prawa przedmiotowe działania prowadzone są na koszt posiadacza - art. 8 ust. 1 wyżej przywołanej ustawy o ochronie roślin. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 206 u.p.p.s.a.