II OSK 1205/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 295/07 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. II OSK 1205/07 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 295/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2006, nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006, nr [...]. Orzeczenie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1. Decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2006, nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...], zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy. 2. Po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "[...]", decyzją z dnia [...] października 2006, nr [...], Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy odmówił wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją z dnia [...] sierpnia 2006, nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji uznał, iż wnioskodawca uczestniczył na prawach strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wspomnianą decyzją ostateczną, brak jest zatem podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. 3. Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "[...]" decyzją z dnia [...] listopada 2006, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I. instancji z dnia [...] października 2006 r. Odmowa wznowienia postępowania jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż wskazano w decyzji organu I instancji. Organ II instancji uznał bowiem, iż Stowarzyszenie "nie było - i nie jest nadal - stroną postępowania zakończonego przedmiotową decyzją ostateczną w rozumieniu art.28 K.p.a.", w związku z czym nie może wystąpić samodzielnie ze skutecznym żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art.147 K.p.a. 4. W sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]", wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł sprzeczność z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I. instancji. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych enumeratywnie w przepisach prawa procesowego. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania, rzeczą organu jest zbadanie wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia (art.145 § 1 K.p.a.) oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu (art.148 K.p.a.). Tylko w przypadku negatywnej odpowiedzi na jedno z tych pytań organ administracji może wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania (art.149 § 3 K.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania należy wydać w pozostałych przypadkach, ale w szczególności wówczas, jeżeli podstawy wznowienia wskazane przez stronę budzą jakiekolwiek wątpliwości i muszą być dokładniej zbadane (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., II SA 1604/99, Lex nr 47257). Przedmiotem postępowania uruchomionego postanowieniem o wznowieniu jest zarówno ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad określonych w art.145 § 1 K.p.a., jak i po drugie - rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją ostateczną (art.149 § 2 K.p.a.). (por. wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857). Wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie powołał się na przesłankę z art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. W takim przypadku organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia (art.149 § 2 K.p.a.). Nie można więc było wydać odmownej decyzji bez wznowienia powołując się fakt, że wnioskujące o wznowienie postępowania Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Okoliczność ta winna być wyjaśniona i oceniona dopiero po wznowieniu postępowania, a nie — w ramach wstępnej oceny podania o wznowienie postępowania. 5. Skargę kasacyjną wniósł organ odwoławczy czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając wyrokowi WSA naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit, c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. dalej "P.p.s.a") w związku z art.147 i art.149 § 3 K.p.a. Katalog przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji (art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ) ma charakter zamknięty. Powołując się na trzecią z tych przesłanek Sąd powinien wykazać, że stwierdzone przezeń naruszenie postępowania administracyjnego mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, tj. prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia. Okoliczności przywołane w zaskarżonym wyroku nie spełniają tego wymogu. W tej sprawie wznowić można było jedynie na żądanie strony (art.145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Tymczasem interes prawny Stowarzyszenia żądającego wznowienia z całą pewnością nie jest zaangażowany w sprawie, co musi skutkować od razu odmową wznowienia postępowania (art.149 § 3 K.p.a.). Odmienne działanie byłoby sprzeczne z art.147 K.p.a. "[...]" nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...]. Organizacja posiadała status organizacji społecznej, uczestniczącej w nim na podstawie art.33 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., nr 129, poz.902, z późn. zm.) i tak właśnie postrzegało swą pozycję procesową Stowarzyszenie, powołując się w odwołaniu na art.33 Prawa ochrony środowiska i art.6 oraz 9 konwencji z Aarhus. Dlatego nietrafne było stanowisko Sądu I instancji, że konieczne były dodatkowe wyjaśnienia i oceny po formalnym wznowieniu postępowania. Skoro status procesowy Stowarzyszenia nie budzi wątpliwości, więc uchylenie przez Sąd I instancji decyzji odmawiającej wznowienia postępowania było nieprawidłowe. Organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać takich czynności, realizujących zasadę dyspozycyjności postępowania administracyjnego, w tym —w szczególności domagać się zawieszenia postępowania (art.98 § 1 K.p.a.), ani umorzenia postępowania administracyjnego (art.105 § 2 K.p.a.), nie może zawrzeć ugody (art.114 K.p.a.), a wreszcie —nie może żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art.147 K.p.a. zdanie drugie (por. J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz, Warszawa 1998, komentarz do art.31, nb 13; podobnie wyrok NSA z 13 grudnia 1993 r., I SA 1725/93; wyrok z 11 lutego 2005 r., VI SA/Wa 291/04, Lex nr 165013; wyrok z 9 listopada 2005 r., VII SA/Wa 402/05, Lex nr 198867). Możliwość odmowy wznowienia na żądanie organizacji nie będącej stroną postępowania dopuścił zresztą Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Zaskarżony wyrok jest więc wewnętrznie sprzeczny, co praktycznie uniemożliwia zastosowanie się do zawartych w nim wskazań przez organy administracji publicznej (art.153 P.p.s.a. ). Równie nieprawidłowe jest ograniczenie odmowy wznowienia postępowania jedynie do braku wskazania we wniosku przesłanek z art.145 § 1 K.p.a. bądź nie dochowania terminu do jego złożenia (art.148 K.p.a.). Taka wykładnia Sądu I instancji nie ma oparcia w obowiązującym prawie i stanowi odejście od dotychczasowej linii orzecznictwa (por. wyrok z 5 listopada 1999 r., II SA 1604/99, Lex nr 47257) i stanowiska doktryny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. A. Zdaniem Kolegium występującego ze skargą kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie swym wyrokiem naruszył art.145 § 1 pkt 1 lit, c) P.p.s.a. w sposób istotny rzutujący na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Kolegium uchybiło przepisom postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że kluczowe znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji miała procesowa relacja tej decyzji do procesowych gwarancji wnioskującego Stowarzyszenia. W kontrolowanej sprawie zachowała aktualność ogólna reguła, że nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o meritum postępowania poza tym postępowaniem. Skoro odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (art.149 § 3 K.p.a.) to znaczy, że wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem stosownego postępowania, gwarantującego wnioskodawcy korzystanie z uprawnień proceduralnych (art.104 K.p.a.), co oczywiście nie oznacza automatycznie wielodniowego przesunięcia w czasie załatwienia wniosku Stowarzyszenia. Zasada szybkości działania właściwego organu nie powinna uzyskać aż tak daleko posuniętej preferencji, aby była realizowana kosztem zasady czynnego udziału strony (w tym przypadku – udziału Stowarzyszenia w rozpoznaniu jej wniosku o wznowienie postępowania). B. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela również stanowisko Sądu I instancji, akcentującego domniemanie obowiązku wydania postępowania o wznowieniu postępowania (art.149 § 1 K.p.a.). Odmowa wznowienia bez dodatkowych czynności proceduralnych dopuszczalna jest tylko w przypadkach absolutnie oczywistych. Tylko w ten sposób możliwa jest prawidłowa realizacja gwarancyjnej funkcji procedury administracyjnej. Jest to kierunek interpretacji nawiązujący do zasad wypracowanych na gruncie art.61 K.p.a., dających się zamknąć w tezie, że dopiero w ramach postępowania i z udziałem strony można prawidłowo ocenić legitymację strony oraz merytoryczne przesłanki załatwienia sprawy. Ponieważ oddzielenie sprawy wznowienia oraz istoty sprawy materialnoprawnej będącej przedmiotem właściwego postępowania administracyjnego jest bardzo trudne (o ile możliwe w każdym przypadku), domniemanie obowiązku wznowienia jest bliższe założeniom jurysdykcyjnej procedury administracyjnej funkcjonującej w demokratycznym państwie prawnym. C. Wbrew wywodom organu administracyjnego, uprawnienie organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu jedynie na prawach strony nie jest tak oczywiste, ani zgodnie interpretowane (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 1987 r.. SA/Kr 1121/86). Dlatego sprawa nie powinna była być rozstrzygana w swoistym "przedpostępowaniu", nie stwarzającym żadnych możliwości dla konfrontowania przeciwstawnych stanowisk. Trzeba bowiem mieć na uwadze na stopniowe zwiększanie zakresu ochrony środowiska naturalnego i poszerzaniu obowiązków w zakresie udostępnianiu społeczeństwu informacji o zagrożenia tego środowiska przez kolejne inwestycje. Stowarzyszenie "[...]" poparcie swego żądania odwołało się do art.33 Prawa ochrony środowiska i art.6 oraz 9 konwencji sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r.. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Dlatego należało zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że wniosek Stowarzyszenia mógł być załatwiony dopiero po jego przeanalizowaniu w ramach postępowania administracyjnego, z zachowaniem wszystkich gwarancji proceduralnych dla wnioskodawcy i stron postępowania administracyjnego. D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, ze zm.).