I SA/Wa 1615/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M.SA w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004r nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz M. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ISA/WA 1615/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].08.2004 roku Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku M. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...].03.2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...].12.1963 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...].10.1963 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].03.2004 r. Postępowanie administracyjne wszczęte zostało w dniu [...].07.1993 r, gdyż wówczas K. D. - następca prawny S. D. złożyła w imieniu swoim i innych spadkobierców dawnych współwłaścicieli, wniosek do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa , o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...].10.1963 roku odmawiającego dotychczasowym właścicielom ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości oraz utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1963 r, jako podjętych z rażącym naruszeniem prawa. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...].02.1995 roku stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. - Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...].10.1963 roku odmawiającego S., J.i A. D. przyznania prawa własności czasowej do gruntu -nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], oznaczonej nr hip. [...] i stwierdził równocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Państwa oraz utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1963 roku. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 1997 roku sygn. Akt. IV S.A. 293/96 w sprawie ze skargi M. S.A. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z powodu wydania decyzji bez udziału M. oraz naruszenia innych przepisów procesowych. Decyzja z dnia [...].09.1999 roku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1963 roku. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2000r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] września 1999r, stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1963r., utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...].10.1963r., odmawiające dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu ruchomości [...], położonej przy ul. [...] ozn.nr hip.[...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2002 roku sygn. Akt. I S.A. 1300/00 w sprawie ze skargi M. S.A. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2000 roku i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 roku. Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że M. S.A. przeniosła na rzecz M. Spółka z o.o. prawo wieczystego użytkowania do działki gruntu położonej przy ulicy [...] oznaczonej nr [...] o obszarze [...] m2 oraz własność znajdującego się na niej budynku. Załączony do akt wypis z rejestru gruntów wraz z mapą nie pozwala na jednoznaczne ustalenie czy dawna działka z KW [...] pow.[...] m2 nie wchodzi w skład zbytej nieruchomości i czy istotnie cała sporna nieruchomość znalazła się na obecnej działce [...]. Okoliczność ta wynika tylko z uzasadnienia decyzji ostatecznej, w której organ, powołując się na umowę notarialną z [...].03.1998r. i oznaczenia obu działek wywodzi, że działka stanowiąca przedmiot umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego (na rzecz M. Spółka z O.O.) nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Brak jednoznacznych ustaleń w tej kwestii czyni decyzję przedwczesną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].03.2004 roku Minister Infrastruktury ustalił, na podstawie pism Urzędu [...] Miasta W. z dnia [...].04.2003 r. oraz z dnia [...].02.2004 r. Nr [...], że grunt przedmiotowej nieruchomości hipotecznej obecnie w całości wchodzi w skład działki ewidencyjnej o nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym M. w W. obecnie M. S.A. w W. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że art. 7 ust. 2 w zw. z ust. 1 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz. U. Nr 50, poz. 279) stanowi, że gmina (właściwy organ administracji) uwzględni wniosek o przyznanie na danym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przepis ten jest przepisem o charakterze związanym - o czym świadczy użycie słowa "uwzględni", który nie pozwala na wydanie decyzji w ramach tzw. luzu decyzyjnego -i zobowiązuje organ administracji do uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela nieruchomości w każdym przypadku, gdy stan faktyczny wypełnia hipotezę normy prawnej. Stąd też, przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej, organ miał obowiązek uzyskania informacji o przeznaczeniu danej nieruchomości w planie zabudowania obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie, jak również wnikliwego rozważenia możliwości realizacji przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w planie zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie nadzorcze I instancji wykazało, iż powyższe ustalenia nie zostały dokonane. W aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brak jest dokumentów wskazujących na badanie przeznaczenia nieruchomości w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło przyznania żądanego prawa uzasadniając, iż plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczył teren przedmiotowej nieruchomości "pod zabudowę przemysłową - zakład produkcyjny". Również Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji wskazało na takie przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zabudowy. W toku postępowania nadzorczego ustalono, że obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanych orzeczeń był plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej. W. uchwałą z dnia [...].01.1961 r. Nr [...] przeznaczający przedmiotową nieruchomość pod zabudowę wielorodzinną. Minister Infrastruktury wskazał, że badana w trybie nadzoru decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1963 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].10.1963 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) oraz art. 71 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz.168 z 1960 r.), bowiem nie przeprowadzono stosownego postępowania wyjaśniającego, w którym dokonano by ustaleń dotyczących obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie kwestionowanych rozstrzygnięć Ponadto odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych organ administracji publicznej wskazał, że z akt sprawy wynika, iż działka ewid. nr [...] z obrębu [...] obejmującej grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym M. S.A. na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].03.1993r. stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego ww. działki z dniem [...].12.1990 r. zgodnie z ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze uwłaszczenia z mocy samego prawa, na co wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 06.94.1995 r. sygn. akt III ARN 8/95, OSN Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Nr 18, poz. 22) stwierdzając, że jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego to oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego, a prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie. Z akt administracyjnych wynika, że na przedmiotowej nieruchomości nie znajduje się żaden budynek mieszkalny. Decyzją z dnia [...] 02.1994 roku wydaną przez Oddział Wojewódzki Państwowej Służby Ochrony Zabytków obiekty znajdujące się na nieruchomości przy ulicy [...] nr [...] wpisane zostały do rejestru zabytków. Decyzją z dnia [...].01.1964 roku przedmiotowy teren przekazany został [...] Spółdzielni Pracy "[...]", gdzie mieściła się wytwórnia [...] i [...] w miejsce dotychczasowej [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1988 roku b. Urzędu [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami przedmiotowa nieruchomość przekazana została w użytkowanie M. Decyzją z dnia [...].06.1993 roku nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 roku przez M. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa obejmującego między innymi wskazaną wyżej nieruchomość. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury złożyła M. S.A, która wnosiła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...].08.2004 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].03.2004 roku z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem M. S.A. z faktycznym przeznaczeniem nieruchomości w sprzeczności pozostawał powoływany przez Ministra Infrastruktury plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 roku, ustalony dla terenu, na którym owa nieruchomość się znajdowała. M. S.A. podnosiła, że to właśnie Minister Infrastruktury w przedmiotowej sprawie winien wyjaśnić powyższą sprzeczność i jej skutek dla wyników postępowania. Skarżąca wskazała, że sprzeczność ta powodowała, iż decyzje organów z 1963 roku, pomimo błędu, nie mogą być sklasyfikowane jako decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa, skoro bowiem cel zabudowy budownictwo przemysłowe nie da się pogodzić z wykorzystaniem nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną. Ponadto, zdaniem skarżącej, nabycie przez M. S.A. użytkowania wieczystego gruntu powoduje nieodwracalne skutki prawne. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia czy przy rozpatrywaniu sprawy organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa, materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd uznał, iż przy ich podejmowaniu doszło do naruszenia prawa. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że Minister Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśnił należycie istotnych okoliczności sprawy, czym naruszył przepis art. 7, 77 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 Kpa. Organ upatruje wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w rażącym naruszeniu przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) oraz art. 71 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz.168 z 1960 r.), bowiem nie przeprowadzono stosownego postępowania wyjaśniającego odnośnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie rozważono możliwości realizacji przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w planie zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje, że decyzja ta traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania, a więc powstaje skutek prawny działający z mocą wsteczną. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W toku postępowania nadzorczego ustalono, że obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanych orzeczeń był plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą z dnia [...].01.1961 roku, [...] Nr [...] przeznaczający przedmiotową nieruchomość pod zabudowę wielorodzinną. Postępowanie nadzorcze nie zostało właściwie przeprowadzone, bo organ nadzorczy nie wziął pod uwagę, iż, Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło przyznania żądanego prawa uzasadniając, iż plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczył teren przedmiotowej nieruchomości "pod zabudowę przemysłową - zakład produkcyjny", również Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji wskazało na takie przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zabudowy, podczas gdy przedmiotowa działka była przeznaczona pod budownictwo wielorodzinne. Organ dokonał oceny wadliwie, gdyż nie wziął pod uwagę i nie rozważył, czy w takiej sytuacji przeznaczenie nieruchomości dało się pogodzić z korzystaniem z niej przez dotychczasowego właściciela. Plan zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo wielorodzinne niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z faktycznym przeznaczeniem terenu ( na cele przemysłowe). Organ nadzorczy nie wziął pod uwagę, jaki byłby skutek tej sprzeczności dla wyników postępowania oraz czy cel zabudowy pod budownictwo przemysłowe da się pogodzić z wykorzystaniem nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną. Organ nadzorczy nie wykazał, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, w szczególności, że błąd w zaskarżonych decyzjach miał wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem że błąd był rażący. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c oraz art. 152, art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.