IV SA/Po 662/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w wydziale IV na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi D. R.-U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Świadczeń Rodzinnych – Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...]nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ M. Dybowski AT Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] Kierownik Biura Świadczeń Rodzinnych, na podstawie art. 20, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. nr. 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 104 kpa odmówił D.R.-U. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie pozostawania na urlopie wychowawczym na dziecko N.U. za okres od 2004-05[...]do 2005-02-[...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawo do świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 24 ust. 2 ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, a w niniejszej sprawie wniosek został złożony [...]marca 2005 r. D.R.-U. odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przyznanie przedmiotowego świadczenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że D.R-U. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz dwójką dzieci. Pobiera świadczenie rentowe z tytułu częściowej niezdolności do pracy przyznane na stałe. Pracodawca udzielił jej urlopu wychowawczego na syna N.U. do dnia [...] lipca 2006r. - do dnia ukończenia przez dziecko 4-tego roku życia. Ustawa z dnia [...] listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2003r. Nr 228 poz. 2255 ze zm.), która obowiązuje od dnia [...] maja 2004r. została znowelizowana ustawą z dnia 12 marca 2004r. (art. 143 ustawy o pomocy społecznej). Powyższą zmianą przyznano osobom pobierającym świadczenia rentowe uprawnienie do ubiegania się o przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Wniosek w przedmiocie przyznania uprawnień do w/w dodatku został przez odwołującą złożony w dniu [...] marca 2005r. Decyzją z dnia [...] marca 2005r. znak: [...] Kierownik Biura Świadczeń Rodzinnych - Urzędu Miejskiego w K. przyznał odwołującej przedmiotowy dodatek na syna N. za okres od [...] marca 2005r. do [...] lipca 2005r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Bezsprzecznym jest w ocenie Kolegium, iż wniosek w przedmiocie przyznania omawianego świadczenia został przez odwołującą złożony w dniu [...] marca 2005r. , natomiast wypłata świadczenia została dokonana od dnia [...]marca 2005r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmowa wypłaty odwołującej przedmiotowego dodatku za okres od [...] maja 2004r. do [...] lutego 2005r. jest zgodna z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. D.R.-U. wniosła skargę na powyższą decyzję twierdząc, że wniosek o przedmiotowe świadczenie złożyła w maju 2004 r. Osoba przyjmująca wniosek oświadczyła, że dziecku nie należy się świadczenie i zabrała wniosek przekreślając go. Zdaniem Skarżącej niekompetencja i błędna informacja pracowników z Biura Świadczeń Rodzinnych spowodowała stratę przedmiotowego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja, ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej naruszyły zasadę wyrażoną w art. 7 kpa, która zobowiązuje organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności są obowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle zebranego materiału dowodowego wynika bezspornie, że organy administracji publicznej nie wypełniły należycie ciążącego na nich obowiązku wypływającego z cytowanego wyżej przepisu. W toku postępowania administracyjnego Skarżąca podnosiła, że dokumenty związane z przedmiotowym zasiłkiem składała w maju 2004 r. ale pracownik MOPR-u stwierdził, że świadczenie się nie należy i zabrał dokumenty. Organy administracji publicznej nie wyjaśniły tej okoliczności i nie ustosunkowały się do tych twierdzeń. Tym samym naruszyły art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organ obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ obowiązany jest rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wykładnią, czyli interpretacją tekstów prawnych, nazywa się operację myślową, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów; w toku wykładni dokonuje się przyporządkowania różnokształtnym przepisom prawnym- norm postępowania rozumianych w jakiś jeden, dostatecznie określony sposób (Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230; M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM Poznań 1972 s. 26 i n.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. 47). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. W nauce prawa powszechnie akceptuje się regułę impossibile nulla obligatio (glosa częściowo krytyczna Ewy Łętowskiej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r. sygn. II SA 129/02- OSP 12/02/157), znajdującą oparcie w szczególności w zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319) i w zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Bez znaczenia jest, czy do naruszenia owej zasady doszło ze strony innego organu ( in casu- Kierownika PUP w K.), czy też organu prowadzącego niniejsze postępowanie, bowiem zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może ograniczać się jedynie do organu prowadzącego dane postępowanie. Obywatel nie może znaleźć się w pułapce prawnej, stworzonej na skutek nieprawidłowego działania innego organu administracji publicznej. Organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższych okoliczności bezsporne jest, że w sprawie doszło także do naruszenia zasady udzielenia pomocy prawnej stronom postępowania. Pouczeń na podstawie art. 9 obowiązany jest udzielać organ administracji publicznej w zakresie danego postępowania administracyjnego, tak by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody (art..9 zd.1 in fine i zd.2 kpa). Waga zasady zawartej w art. 9 kpa została wyrażona w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23.07.1992, III A RN 40/92. W myśl tezy do tego wyroku, obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej sprawy, powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca postawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kpa. Z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasady ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące- się doń działania ( m.in. informacje ) organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. Wśród zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, zasada wyrażona w art. 9 należy do grupy zasad, za których naruszenie kodeks nie przewiduje odrębnej sankcji i których kształt z punktu widzenia organów administracyjnych jest na tyle płynny, że można ryzykować ich nieprzestrzeganie. W literaturze konsekwentnie twierdzi się, że nie wolno dla rzekomych korzyści państwa wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stoją oni twarzą w twarz z administracją (W. Dawidowicz- Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s.91). Obowiązek wynikający z art.9 kpa, wyklucza zajmowanie przez organ prowadzący postępowanie pozycji- przeciwnika- strony, który wyczekuje na popełnienie przez stronę błędu w ocenie wpływu pewnych okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy i wykorzystuje tzn. błąd, jako uzasadnienie wydania niekorzystnej dla strony decyzji. Zauważa się, że art.9 kpa "uchyla (...) w ogóle w stosunku do stron (...) zasadę ignorantia iuris nocet w zakresie spraw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym" i jego nieprzestrzeganie pociąga taka samą sankcję, "jaką przewiduje k.p.a. w przypadku błędnego pouczenia co do prawa odwołania, zażalenia" (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa- Poznań 1992 s.70 in.) Teza cytowanego wyżej orzeczenia SN wyraża dwa istotne aspekty zasady sformułowanej w art. 9 kpa. W aspekcie pozytywnym zasada ta oznacza obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz czuwania nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W aspekcie negatywnym, który został specjalnie wydobyty w omawianym orzeczeniu, zasada ta oznacza, że skutki błędnego poinformowania strony nie mają jej w żaden sposób obciążać. Taka błędna informacja rzutuje na wartość decyzji wydanej w sprawie, w której tej informacji udzielono. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Administracyjnego i w doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że stopień szczegółowości pouczenia ( art.9 kpa) oraz jego zakres uzależnione być powinno od okoliczności sprawy, a zwłaszcza stopnia doświadczenia życiowego adresata, jego przygotowania do obrony swych praw, sprawności intelektualnej etc. (wyrok NSA z 28.11.2002 - II SA/Po 577/01; wyrok SN z 9.06.1999- III RN 12/99-0 SNAP 10/00/375). Z omawianej zasady wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, w których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ M. Dybowski AT