VI SA/Wa 1881/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2006r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania na listę aplikantów radcowskich 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Radców Prawnych w [...] z dnia [...] stycznia 2005r.; 2. zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącej A. W. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] Krajowa Rada Radców Prawnych, po rozpoznaniu odwołania skarżącej A. W. od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] nr [...] dnia [...] stycznia 2005 r. odmawiającej skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich – utrzymała w mocy uchwałę organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], po przeprowadzeniu w lutym 2002 r. konkursu na aplikantów radcowskich – działając na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) oraz w oparciu o § 12 Zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską stanowiącego załącznik do uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych Nr 2/VI/2003 z dnia 11 grudnia 2003 r. - uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. odmówiła skarżącej A. W. wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu uchwały Rada OIRP w [...] podniosła, że w toku postępowania konkursowego o wpis na listę aplikantów radcowskich ustalono, że skarżąca uzyskała 59 punktów, co uniemożliwiło jej uczestniczenie w części ustnej konkursu i w konsekwencji stanowi podstawę do odmowy wpisu na listę aplikantów. Od powyższej uchwały Rady OIRP w [...] skarżąca odwołała się do Krajowej Rady Radców Prawnych, wnosząc o zmianę zaskarżonej uchwały i dokonanie wpisu na listę aplikantów. W wyniku rozpatrzenia odwołania Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. – utrzymała w mocy w/w uchwałę Rady OIRP w [...]. Od uchwały tej strona skarżąca złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2004 r., sygn. akt 6 II SA 3601/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] września 2002 r. oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady OIRP w [...] z dnia [...] września 2002 r. W uzasadnieniu orzeczenia WSA – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02 - stwierdził, iż w/w rozstrzygnięcia organów samorządu korporacyjnego podjęte w sprawie skarżącej oparte są na niekonstytucyjnym przepisie, co mogłoby prowadzić do wznowienia postępowania i co stanowi podstawę do uchylenia obu uchwał organów samorządu radcowskiego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] - działając na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych w zw. z § 12 Zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską stanowiącego załącznik do uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych Nr 2/VI/2003 z dnia 11 grudnia 2003 r. - uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. odmówiła skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu uchwały Rada OIRP w [...] – wskazując na wyniki przeprowadzonego w lutym 2002 r. postępowania konkursowego o wpis na listę aplikantów radcowskich - podniosła, że uzyskana przez stronę ilość punktów pozbawiła ją możliwości uczestniczenia w części ustnej konkursu. Rada OIRP wskazała, iż nie znalazła podstaw do zmiany wcześniejszego stanowiska wyrażonego w uchwale z dnia [...] marca 2002 r. Od powyższej uchwały Rady OIRP w [...] skarżąca ponownie odwołała się do Krajowej Rady Radców Prawnych, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i wydanie uchwały dokonującej wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich. Skarżąca wezwała ponadto Radę OIRP w [...] do wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła Radzie OIRP naruszenie przepisów postępowania: - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez brak uzasadnienia prawnego i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a., a także art. 2 i 7 Konstytucji RP – poprzez wydanie uchwały w oparciu o przepis: § 12 Zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską, a więc o przepis który nie ma mocy obowiązującej i jest niezgodny z Konstytucją RP, przepis art. 33 ust. 2, który jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako naruszający zasady przyzwoitej legislacji. Strona zarzuciła ponadto, iż przez wydanie zaskarżonej uchwały organ samorządu radcowskiego naruszył wytyczne wskazane w zapadłym wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r. W związku z powyższym skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie przepisów prawa materialnego - poprzez niezastosowanie art. 33 ust. 1 i 4 oraz art. 24 ustawy o radcach prawnych, a w konsekwencji nieuwzględnienie wniosku i nie dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą A. W. Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] – utrzymała w mocy w/w uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w sprawie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu uchwały KRRP wskazała, iż brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do zmiany zaskarżonej uchwały Rady OIRP. Zdaniem organu odwoławczego Rada OIRP przeprowadziła konkurs w oparciu o art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych i zgodnie z § 22-252 Regulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich, wydanego na podstawie art. 60 pkt 8 cyt. ustawy. KRRP przypomniał, iż skarżąca w wyniku konkursu nie uzyskała wymaganego regulaminem limitu punktów i z tej przyczyny nie mogła być dopuszczona do ustnej części konkursu. KRRP uznała, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie w świetle aktualnego stanu prawnego wynikającego zarówno z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02, który orzekł, iż art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, jak również ze zmienionej ustawy o radcach prawnych. W uzasadnieniu uchwały KRRP - powołując się ponadto na fragmenty uzasadnienia w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego – stwierdziła, iż pozbawienie mocy obowiązującej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją RP nie powoduje automatycznie prawnej bezskuteczności aktów i czynności podjętych przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem KRRP uchwała nr [...] Rady OIRP w [...] została podjęta w sposób prawidłowy na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Na powyższą uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2006 r. skarżąca A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały KRRP oraz i wydanie zgodnej z wnioskiem uchwały przez Radę OIRP w [...] dokonującą wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego - skarżąca zarzuciła organom samorządu radcowskiego naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez brak uzasadnienia prawnego i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a., a także art. 2 i 7 Konstytucji RP – poprzez wydanie uchwały w oparciu o przepis: § 12 Zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską, a więc o przepis który nie ma mocy obowiązującej i jest niezgodny z Konstytucją RP, przepis art. 33 ust. 2, który jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako naruszający zasady przyzwoitej legislacji – zasadę określoności. Strona zarzuciła ponadto, iż przez wydanie zaskarżonej uchwały organ samorządu radcowskiego naruszył wytyczne wskazane w zapadłym wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r., sygn. akt 6 II SA 3601/02. W związku z powyższym skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie przepisów prawa materialnego - poprzez niezastosowanie art. 33 ust. 1 i 4 oraz art. 24 ustawy o radcach prawnych, a w konsekwencji nieuwzględnienie wniosku i nie dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., iż § 12 Zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską nie mógł stanowić podstawy prawnej wydania zaskarżonej uchwały KRRP o odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich zarówno w 2002 r., jak i w 2005 r. Skarżąca wskazała, iż OIRP w [...] wydała decyzję o odmowie wpisu na listę aplikantów wskazując na wynik uzyskany przez stronę w postępowaniu konkursowym. Zdaniem strony powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdził, że organy samorządu radcowskiego nie miały podstaw do prowadzenia postępowań konkursowych, a przez to i do określenia przesłanek konkursowych, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Skarżąca powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r. – stwierdziła, iż z uwagi na okoliczności prawne i faktyczne sprawy oraz z uwagi na spełnianie przez skarżącą przesłanek pozytywnych decydujących o wpisie, zostało ukształtowane prawo skarżącej do wpisu na listę aplikantów radcowskich. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej – żądanie wydania orzeczenia deklaratoryjnego potwierdzającego prawo strony do wpisu na listę aplikantów radcowskich jest w pełni uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. W. zasługuje na uwzględnienie. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02 (opublikowanym /w:/ Dz.U. Nr 34 z dnia 4 marca 2004 r., poz. 303), orzekł, że art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że dopuszcza – co do osób niebędących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych – możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia. Należy zauważyć, że zasady regulaminu konkursu na aplikantów radcowskich, wydanego na podstawie sprzecznego z Konstytucją RP przepisu art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych, miały zasadniczy wpływ na treść uchwały podjętej w dniu [...] stycznia 2005 r. przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (podobnie, jak i wcześniejszej uchwały Rady OIRP z dnia [...] marca 2002 r.) o odmowie wpisu strony skarżącej na listę aplikantów radcowskich. Regulamin, na podstawie którego przeprowadzono w lutym 2002 r. konkurs, w wyniku którego odmówiono skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich, został wydany na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego i dlatego regulamin ten jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Regulamin konkursu, który jest aktem wewnętrznym organów samorządu radcowskiego, nie może być podstawą wydania decyzji co do obywateli, którzy nie podlegają temu organowi samorządowemu. W konsekwencji należy uznać, iż uchwała nr [...] Rady OIRP w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. o odmowie wpisu skarżącej A. W. na listę aplikantów radcowskich wydana została w oparciu o wyniki konkursu przeprowadzonego na podstawie przepisów wewnątrzkorporacyjnych (regulaminu konkursu) wydanych na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego. Uchwała organu samorządu radcowskiego I instancji, jak również uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymująca w mocy uchwałę Rady OIRP w [...] odmawiającą wpisu na listę aplikantów podjęte zostały już po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny, że przepisy, na podstawie których przeprowadzano konkurs - są sprzeczne z Konstytucją RP. W ocenie Sądu należy zatem przyjąć, iż wydając zaskarżone uchwały na podstawie niekonstytucyjnych unormowań prawnych, organy obu instancji dopuściły się obrazy przepisów prawa, dającej podstawę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W doktrynie przyjmuje się, iż w razie, gdy decyzję wydano bez uwzględnienia obowiązującego w dniu wydania decyzji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – decyzja jest nieważna (tak np. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 654). Warto również podnieść, iż zgodnie z orzecznictwem brak podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy decyzja (uchwała) została oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wreszcie gdy decyzja oparta została na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, ONSA 1/98, poz. 5; wyrok NSA z 25 października 1984 r., III SA 671/84, ONSA 2/84, poz. 96; podobnie: H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 22-23). W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż zaskarżone uchwały nie mogły pozostać w obrocie prawnym. W konsekwencji stwierdzenia ich nieważności nastąpi sytuacja, w której – zdaniem Sądu - konieczne będzie ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, tj. przeprowadzenie wobec skarżącej A. W. nowego konkursu na aplikantów radcowskich, zorganizowanego w sposób prawidłowy w oparciu o nowe, zgodne z Konstytucją RP – przepisy ustawy o radcach prawnych. Nie można bowiem pominąć istotnego – w ocenie Sądu - faktu, iż skarżąca nigdy nie przeszła pozytywnie całego konkursu, który oparty byłby na zgodnych z konstytucją podstawach prawnych. W tej sytuacji skarżąca nie spełniła wszystkich przesłanek bezwzględnie koniecznych do dokonania wpisu na listę aplikantów radcowskich. W tej sytuacji wyraźnie należy podkreślić, iż skutkiem niniejszego rozstrzygnięcia Sądu nie powinno być ani wznowienie konkursu przeprowadzonego w 2002 r. przez OIRP w [...], ani też wzruszenie jego rezultatu, lecz wyłącznie przeprowadzenie wobec skarżącej ponownie postępowania w przedmiocie wpisania na listę aplikantów radcowskich, które winno odbyć się z poszanowaniem wszelkich zasad prawnych wyrażonych w Konstytucji RP oraz obecnie obowiązującej ustawie o radcach prawnych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie fakt, że z zaskarżonymi uchwałami organów samorządu radcowskiego nie wiąże się bezpośrednio kwestia ich wykonalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niecelowe orzekanie o ich niewykonywaniu w trybie art. 152 p.p.s.a. Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego poniesionych przez stronę skarżącą, Sąd orzekł w oparciu o dyspozycję przepisu art. 200 p.p.s.a.