II SA/Kr 263/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Małgorzata Brachel – Ziaja Sędziowie WSA: Aldona Gąsecka- Duda NSA: Andrzej Niecikowski (spr.) Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi G.S., S.S., Ł.S., D.S., M.S., J.S., B.S., M.S., W.H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza na rzecz skarżących od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 774 zł ( słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].10.2003r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1974r.) w zw. z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr 89 poz.414 z późn. zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994r.) odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę uszkodzonego w wyniku pożaru - budynku kurnika zlokalizowanego w C. na działce nr "1" przy ul. L. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie wszczął na wniosek z dnia 3.09.2001r., o likwidację fermy drobiu zlokalizowanej na działce nr "1" w C. przy ul. L. W dniu 17.09.2001r. wnioskodawcy wnieśli dodatkowo o rozbiórką zlokalizowanego na powyższej działce obiektu produkcyjnego kurnika, który wykonany został bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że M.S. wybudował przedmiotowy budynek kurnika na podstawie decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...].07.1975r. znak: [...]. Następnie w latach 1982-88 podniósł ściany i przebudował konstrukcję dachu kurnika. W dniu 12.02.1991r. w przedmiotowym obiekcie miał miejsce pożar, w wyniku, którego uszkodzeniu uległy niektóre elementy kurnika. Organ stwierdził, że ponieważ kurnik zrealizowano i przystąpiono do jego użytkowania przed dniem wejścia w życie ustawy Prawa Budowlanego z 1994r., na podstawie art. 103 ust. 2 tej ustawy, w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującego Prawa Budowlanego z 1974r. Zgodnie z art. 2 ust 2 Prawa budowlanego z 1974 r., przez "budowę" należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego, jego przebudowę i rozbudowę. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że roboty przeprowadzone w latach 1982-88 nie polegały na budowie nowego obiektu, lecz stanowiły przebudowę istniejącego obiektu. A zatem, mając na uwadze powołane przepisy, na opisaną wyżej przebudowę kurnika wymagane było pozwolenie na budowę. Mając na uwadze przepis art. 37 Prawa Budowlanego z 1974r., organ stwierdził, że nie można było orzec o nakazaniu rozbiórki powyższego obiektu, gdyż przebudowany obiekt znajdował się na terenie przeznaczonym pod tego typu zabudowę, nie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Oceniając roboty dokonane w 1992r., na podstawie protokołu likwidacji szkody PZU z dnia 20 lutego 1991r. organ ustalił, że w wyniku pożaru kurnik nie uległ całkowitemu spaleniu, lecz uszkodzeniu uległy w różnym stopniu tylko niektóre jego elementy konstrukcyjne. Mając to na uwadze organ stwierdził, że powyższe nie stanowiło budowy nowego obiektu bez pozwolenia na budowę, lecz były to roboty remontowe w istniejącym obiekcie. Zatem nie istniały podstawy do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji G.S., B. i M.S., Z.S., W.H.- wnieśli o jej uchylenie w całości i nakazanie rozbiórki budynku - kurnika zlokalizowanego na działce nr "1" w C., w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zarzucili naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego zakwalifikowania robót przeprowadzonych po pożarze kurnika jako remontu co spowodowało odmowę nakazania rozbiórki obiektu. Tymczasem przedmiotowe roboty stanowiły budowę nowego obiektu kurnika prowadzoną w warunkach samowoli budowlanej, na terenie do tego nieprzeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w planie ten teren przeznaczono pod budownictwo jednorodzinne), powodując pogorszenie warunków zdrowotnych, użytkowych dla otoczenia. Zatem zostały spełnione przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. do nakazania rozbiórki przedmiotowego kurnika. Precyzując powyższy zarzut odwołujący zarzucili, że ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie była dowolna. Wskazali, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez remont należy rozumieć roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Nie mamy do czynienia z remontem, jeżeli buduje się nowy obiekt z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie, który uległ zniszczeniu (wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. sygn. akt A/Bk 852/00). Powyższe stanowi odbudowę, na którą zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974r., potrzebne było pozwolenie na budowę. Odbudowa jest zatem dokonywana w tym samym miejscu co poprzedni obiekt, z zachowaniem pierwotnego kształtu, gabarytów i układu funkcjonalnego. Odwołujący wskazali szczegółowo zakres szkód zaistniałych w wyniku pożaru w obiekcie. Mając to na uwadze stwierdzili, że obiekt kurnika uległ zniszczeniu w tak znacznym zakresie, że nie było podstaw do uznania, że prowadzone następnie roboty stanowiły tylko prace remontowe. Odwołujący dodali, że organ l instancji nie poczynił żadnych ustaleń co do zakresu przeprowadzonych po pożarze robót. Tymczasem powstał obiekt o większej powierzchni i kubaturze, co potwierdzał "okresowy przegląd stanu technicznego kurnika" z 1998 r. Obecnie obiekt ma 84,90 m x 19,85 m x 2,80 m, a przed pożarem miał wymiary 76,80 m x 12,20 m x ,90 m i posiadał dwie przybudówki. Także z zeznań J.Z. wynikało, że pożar doszczętnie zniszczył dotychczasowy obiekt. Odwołujący dodali, że notatka z 8 grudnia 2000r. potwierdzała fakt, że M.S. próbował ukryć dokonaną samowolną budowę kurnika. Zawierała bowiem oświadczenie inwestora całkowicie sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym, a wskazujące na to, że pożar objął tylko wnętrze kurnika. Zdaniem odwołujących zbudowanie kurnika na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne świadczyło też o korzystaniu z terenu w sposób odbiegający od przeciętnego - co naruszało art. 144 kodeksu cywilnego i korespondujący z nim art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Obiekt emitował substancje szkodliwe- w tym związki amoniakalne- i hałas, co pogarszało warunki użytkowe działek z sąsiedztwa. Odwołanie nie zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił kolejno wydane w sprawie decyzje. W dniu 25 lutego 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. Powiat N. odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku fermy drobiu znak: [...]. Decyzja ta została uchylona z przyczyn formalnych decyzją z dnia [...] października 2002r. znak: [...]. W dniu 18 listopada 2002r. ponownie powołany wyżej organ odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Decyzja została uchylona z uwagi na zaistnienie nowych okoliczności decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Następnie wydano zaskarżoną obecnie decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji uczynił zadość przepisom k.p.a. i Prawa budowlanego. W szczególności zapewnił stronom możliwość udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Następnie organ ten powtórzył ustalenia faktyczne organu l instancji dodając, że przedmiotowy obiekt znajdował się na terenie przeznaczonym od 1983r. pod zabudowę jednorodzinną. Jednakże z pisma Urzędu Gminy C. z dnia 10 września 2003r. wynikało, iż w okresie odbudowy przedmiotowego kurnika w 1992r. brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości C. Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, to właśnie plany miejscowe były aktami, w oparciu o które można było stwierdzić, czy dany obiekt znajduje się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę lub przeznaczonym pod zabudowę innego rodzaju. W tej sytuacji nie można było nakazać rozbiórki przedmiotowego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Zdaniem organu odwoławczego nie zachodziła także druga z przesłanek orzeczenia rozbiórki obiektu-określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z opinii WIOS w K. delegatura w N., pisma Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. i Inspekcji Weterynaryjnej wynikało, iż działalność fermy kurzej nie powodowała zagrożenia zdrowia ludzi, jak i pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Na podstawie kserokopii okresowego przeglądu stanu technicznego kurnika można było stwierdzić, iż także stan techniczny kurnika nie budził wątpliwości. W skardze na powyższą decyzję G.S., B. i M.S., Z.S., W.H. - wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji jako niezgodnych z prawem oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesu wg norm przepisanych. Zarzucili naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego 1994r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie wskutek uznania, iż wymieniona we wskazanym przepisie przesłanka orzeczenia nakazu rozbiórki nie została wypełniona, jako że w 1992r. brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości C. Zdaniem skarżących terenem nie przeznaczonym pod zabudowę zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów. Odmienna interpretacja przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r. prowadziłaby do uprzywilejowania osób dopuszczających się samowoli budowlanej. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie wskutek uznania, iż nie zachodziła wymieniona we wskazanym przepisie przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowia, a w szczególności użytkowych dla otoczenia. Tymczasem z samego faktu wybudowania na terenie przeznaczonym już od 1983r. wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne - obiektu o całkowicie innym przeznaczeniu tj. ośrodka chowu kur na skalę przemysłową, wskazywało na korzystanie z tego terenu w sposób odbiegający od przeciętnego i niewątpliwie powodowało niedopuszczalne pogorszenie co najmniej warunków użytkowych dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i powtarzając motywy tam przedstawione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269 z późn. zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji naruszają prawo. Na wstępie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 §1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Orzekające w sprawie organy ustalają, że M.S. wybudował przedmiotowy budynek kurnika na podstawie decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...].07.1975 znak: [...]. Następnie w latach 1982-88 podniósł ściany i przebudował konstrukcję dachu kurnika - czyli, że już w latach 1982-88 dopuścił się samowoli. Dalej organy ustalają, że w dniu 12.02.1991r. w przedmiotowym obiekcie miał miejsce pożar, w wyniku, którego uszkodzeniu uległy niektóre elementy kurnika. Organ l instancji oceniając roboty dokonane w 1992r., na podstawie protokołu likwidacji szkody PZU z dnia 20.02.1991r., ustalił, że w wyniku pożaru kurnik nie uległ całkowitemu spaleniu, lecz uszkodzeniu uległy w różnym stopniu tylko niektóre jego elementy konstrukcyjne. Mając to na uwadze organ stwierdził, że powyższe nie stanowiło budowy nowego obiektu bez pozwolenia na budowę, lecz były to roboty remontowe w istniejącym obiekcie. W innym miejscu roboty te organy określają mianem "przebudowy". Dla oceny wykonanych robót najprostsze wydawało się porównanie pozwolenia na budowę zawartego w decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...].07.1975 znak: [...] z istniejącym obiektem. Z tego dokumentu Sąd chciał przeprowadzić dowód i zarządzeniem wydanym na rozprawie w dniu 14.02.2007 r., zobowiązał Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przedstawienia akt sprawy zakończonej co dopiero wspomnianą decyzją. Pismem z dnia 19.03.2007r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Sąd, że Urząd Gminy w C. "nie posiada dokumentów dotyczących tego pozwoleniu na budowę bowiem zgodnie z zasadami archiwizacji dokumenty przechowuje się przez czas istnienia obiektu". To stwierdzenie, kłóci się w sposób oczywisty z ustaleniami, że obiekt istniał i był tylko częściowo zniszczony w wyniku pożaru. Już sam ten fakt musi decydować o zasadności skargi. Organy bliżej nie interesowały się kwestią wykonanych w latach 1982-88 robót budowlanych, zadowalając się ogólnym stwierdzeniem, że nie polegały one na budowie nowego obiektu, lecz stanowiły roboty budowlane polegające na podniesieniu ścian i przebudowie konstrukcji dachu kurnika a gdzie indziej roboty te określając jako przebudowę. Co do planu ustalono, że przedmiotowy obiekt znajdował się na terenie przeznaczonym od 1983r. pod zabudowę jednorodzinną. Czyli, że roboty wykonane w latach 1982-88 dotyczyły obiektu usytuowanego w terenie przeznaczonym od 1983r. pod zabudowę jednorodzinną. Kwestią robót wykonanych w latach 1982-88 organy bliżej się nie zajęły, koncentrując się na ustaleniu, że skoro w okresie odbudowy przedmiotowego kurnika w 1992r., brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości C. to nie można było orzec rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa Budowlanego z 1974r. Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu, iż brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie tego przepisu, nawet gdy obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę. Rzeczywiście taki pogląd znalazł odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.09.198 (sygn. akt SA 1933/81 ONSA 1981/2/94), nie mniej jednak nie stał się poglądem dominującym. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1974r., roboty budowlane można było rozpocząć dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Rozwinięcie tego przepisu nastąpiło w § 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, póz. 48 z późn. zm.) w którym sprecyzowano, że pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych, m.in. na obszarze wsi. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie ustalenia mogą być dokonane na podstawie posiadanych materiałów do planu i uzupełniających danych. Wykładnia celowościowa musi prowadzić do wniosku, że terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów Inne rozumienie tych przepisów prowadziłoby do uprzywilejowania osób dopuszczających się samowoli budowlanej tylko z uwagi na to, że dla danego terenu nie opracowano planu. Na okoliczności te zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny - w orzeczeniach z dnia 25.10.1999 r., (sygn. akt IV SA 843/96) czy z dnia 17.03.1998 r. ( sygn. akt. IV SA 759/96). Jak to powiedziano wyżej inwestor już w latach 1982-1988 dopuścił się samowoli, a było to wtedy (jak można sądzić, bo orzekające organy w tym zakresie nie czynią jednoznacznych ustaleń) kiedy obowiązywał plan wg. którego teren wykonywanych robót przy kurniku przeznaczony był pod budownictwo jednorodzinne. Według decyzji organów ta samowola ma być sanowana, tym, że w okresie po spaleniu obiektu i jego również samowolnej odbudowie w 1992 r., plan nie obowiązywał. Takie rozumienie prawa prowadzi wręcz do zachęty działań w sposób samowolny. Art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r., upoważnia organ do nakazania rozbiórki w przypadku: 1. naruszenia przepisowo planowaniu przestrzennym, 2. powodowania przez samowolną inwestycję zagrożeń dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Sprawę wykładni pkt. 1 ust. 1 art. 37 wyjaśniono wyżej. Pkt. 2 cytowanego przepisu ma na celu uniemożliwienie sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Jedną z ustaw ograniczających prawo własności, w tym także prawo własności nieruchomości, są przepisy prawa budowlanego Treść wyżej cytowanych przepisów prawa budowlanego nawiązuje także do normy zawartej w art. 144 kc, nakazującej właścicielowi, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę. To ostatnie sformułowanie koresponduje wprost z zapisem art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego z 1974r., w którym mowa jest o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia. Nie mogą więc organy uchylić się od oceny, czy wybudowanie fermy kurnika wśród domów jednorodzinnych nie wpływa na pogorszenie warunków użytkowych otoczenia. Takiej oceny organ musi dokonać samodzielnie a nie odwołać się do opinii innych organów. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.