II SA/Bk 836/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie wznowienia postępowania oddala skargę Pismem z dnia [...] października 2000 roku pani J. D. wystąpiła do Naczelnika Wydziału Urzędu Miejskiego w B. o wznowienie postępowanie w sprawie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi [...] o pow. [...] i [...] o pow. [...] położonej przy ul. A. [...], dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w B. Księga Wieczysta nr [...], motywując swój wniosek tym, że nie brała udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2000 roku Prezydent Miasta B. odmówił wznowienia postępowania w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Wskazał, iż umową z dnia [...] lutego 1956 roku zawartą pomiędzy przedstawicielem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B., a panem J. D. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego dla działki niezabudowanej o powierzchni [...] położonej przy ul. A. [...]. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego sygnatura akt [...] z dnia [...] kwietnia 1998 roku stwierdzono nabycie spadku po nieżyjącym J. D. przez S. D., H. D., D. S. i I. O. Po rozpatrzeniu w/w wniosku decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. przekształcono prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. A. [...]oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. [...] i [...] o pow. [...] w obrębie [...], dla której prowadzona jest Księga Wieczysta [...]. Organ podkreślił, iż pani J. D. nie miała legitymacji prawnej do nieruchomości położonej przy ul. A. [...], a ponadto nie wskazała żadnej z przesłanek określonych w art. 145 kpa. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca pani J. D., podnosząc iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt. 5 kpa z uwagi na fakt władania przez nią przedmiotową nieruchomością i wyczerpania przesłanek do zasiedzenia tej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2000 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zawiesiło postępowanie w tej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy z wniosku pani J. D. o zasiedzenie prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2000 roku w całości i wznowiło postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi [...], o pow. [...] i [...] o pow. [...], położonej w B., przy ul. A. [...], zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 roku, znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta B., przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Urzędu Miejskiego w B. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, iż wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu. Jeżeli zaś żądanie wznowienia postępowania zostaje zgłoszone przez stronę z zachowaniem terminu określonego w art. 148 kpa i jeżeli strona wskazuje ustawową podstawę wznowienia, właściwy organ zobowiązany jest do podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ podkreślił jednocześnie, iż żadna ze wskazanych przez organ I instancji, negatywnych przesłanek wznowienia w niniejszej sprawie nie istnieje. W ocenie organu z przedłożonego bowiem przez skarżącą prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w B., z dnia [...] grudnia 2003 roku, sygn. akt [...] wynika, że z dniem [...] stycznia 1985 roku, nabyła ona przez zasiedzenie, udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w B., przy ul. A., oznaczonej nr [...]. Działka nr [...] powstała na skutek podziału działki nr [...], a więc skarżąca jako współużytkownik wieczysty tej nieruchomości jest stroną w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej nr [...], w prawo własności. Jako strona może zatem skutecznie domagać się wznowienia postępowania w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało również, iż wniosek o wznowienie postępowania skarżąca złożyła z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 Kpa, gdyż o wydaniu decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w B., oznaczonych nr [...] i [...], skarżąca dowiedziała się na rozprawie sądowej w dniu [...] września 2000 roku, zaś wniosek o wznowienie postępowania w sprawie został przez nią złożony w dniu [...] października 2000 roku, a więc w ciągu miesiąca od powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji. Z tego też względu organ uchylił zaskarżoną decyzję i postanowił o wznowieniu postępowania w sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pani S. D. Skarżąca decyzji zarzuciła naruszenia art. 28 kpa poprzez: 1. wszczęcie i prowadzenie postępowania z wniosku osoby, która nie miała przymiotu strony postępowania, 2. wydanie w dniu [...] grudnia 2000 roku postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy do podmiotu nie będącego stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek natomiast pani J. D. w dniu składania wniosku ([...] października 2000 roku) nie posiadała jeszcze interesu prawnego, a zatem nie posiadała przymiotu strony. W ocenie skarżącej przyjmując bowiem, iż źródłem praw skarżącej jest postanowienie sądu z 2003 roku stwierdzające, iż między innymi J. D. nabyła przez zasiedzenie udziały w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, to w dniu złożenia wniosku nie posiadała ona przymiotu strony. W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazało, iż kwestia nabycia i posiadania przez panią J. D. uprawnień do przedmiotowej nieruchomości nie podlegała ocenie organu administracji publicznej i była zagadnieniem wstępnym, od którego rozpatrzenia zależało załatwienie sprawy. Organ podkreślił, iż instytucja zasiedzenia ma taki charakter, że jej wystąpienie oznacza w praktyce nabycie uprawnień w określonej przepisami prawa chwili (po upływie okresu zasiedzenia). Konieczne do udowodnienia nabycia uprawnień orzeczenie sądowe ma w takich sprawach charakter jedynie deklaratoryjny. Zatem, jeżeli okres zasiadywania prawa do przedmiotowej działki przez panią J. D. minął przed wydaniem przez Prezydenta B. decyzji z 1999 roku, należy przyjąć, że była ona już wówczas stroną postępowania i może być traktowana jako osoba, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jeżeli natomiast sąd powszechny nie uznałby jej praw do nieruchomości, albo uznał, że nabyła je po wydaniu decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, odwołanie pani J. D. i żądanie wznowienia postępowania należałoby oceniać inaczej. Tym samym organ zauważył, iż jego obowiązkiem było zastosowanie się do przepisów art. 19 i 97 § l pkt 4 Kpa i zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia sprawy cywilnej w sądach powszechnych. Końcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, iż zgodnie z art. 138 § l Kpa wynika zasada, że organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, powinien nie tylko uchylić zaskarżoną decyzję, ale również rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Skoro w orzeczeniu prawomocnym sądu powszechnego stwierdzono, że pani J. D. nabyła w drodze zasiedzenia prawo do użytkowania wieczystego przedmiotowej działki z dniem [...] stycznia 1985 r., to nie powinno ulegać wątpliwości, że posiadała w dniu podejmowania przez Prezydenta B. w/w decyzji "przekształceniowej" oraz w chwili zgłaszania żądania wznowienia postępowania, posiadała status strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z mocy art. 61 § 3 kpa wniosek pani J. D. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 roku, którą przekształcono prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. A. [...] w B. wszczął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami, inaczej mówiąc decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów (Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, A. Matan, Zakamycze 2005 do art. 145 kpa). Wszczęcie postępowania w sprawie o wznowienie postępowania uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek. Pierwszą jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną, natomiast drugą jest wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 oraz art. 145 a kpa wad decyzji administracyjnych lub postanowień. Jedną z pozytywnych przesłanek postępowania w sprawie o wznowienie postępowania jest brak udziału strony w postępowaniu i to bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4). Podstawową bowiem zasadą postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa). Tylko w wyjątkowych sytuacjach organ może odstąpić od tej zasady, jednak winien to odnotować w aktach sprawy, podając jednocześnie przyczyny tego odstępstwa (art. 10 § 2 i 3 kpa). Dopiero przekroczenie określonych w art. 10 § 2 kpa granic odstępstwa będzie stanowić przesłankę wznowienia. Przesłanka uzasadniająca wznowienie będzie obejmować sytuacje, w których strona bez własnej winy w ogóle nie uczestniczyła w postępowaniu, jak również gdy nie uczestniczyła tylko w niektórych, istotnych jego fazach, z przyczyn leżących po stronie organu administracyjnego. Wynika z to treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa, który wyraźnie zaznacza, że istotnym elementem tej przesłanki wznowienia postępowania jest brak winy strony. Nie ulega zatem wątpliwości, że strona, która świadomie rezygnuje z udziału postępowaniu, nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie organ II instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny niniejszej sprawy i zasadnie przeanalizował czy zostały spełnione przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie, w której decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 roku przekształcono prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. A. [...] w B.. Niewątpliwie pani J. D. nie brała udziału w tym postępowaniu, co nie oznacza jeszcze, iż nie posiadała przymiotu strony już w dacie wydawania decyzji. Trafnie w tej mierze organ II instancji podniósł, iż kwestia nabycia i posiadania uprawnień do przedmiotowej nieruchomości nie podlegała ocenie organu administracji publicznej. Tym bardziej kiedy to organ powziął wiadomość, że w tym zakresie toczy się postępowanie sądowe w przedmiocie nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia. W tych okolicznościach jedynym właściwym rozstrzygnięciem było zawieszenie postępowania wszczętego na wniosek pani J. D. do czasu wydania orzeczenia w sprawie o nabycie prawa własności nieruchomości w drodze zasiedzenia, co też organ uczynił. W następstwie tego postępowania prawomocnym orzeczeniem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] grudnia 2003 roku, sygn. akt. [...] pani J. D. z dniem [...] stycznia 1985 roku nabyła przez zasiedzenie, udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w B., przy ul. A., oznaczonej nr [...]. Działka nr [...] powstała na skutek podziału działki nr [...], a więc skarżąca jako współużytkownik wieczysty tej nieruchomości stała się stroną w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej nr [...], w prawo własności. Jako strona mogła zatem skutecznie domagać się wznowienia postępowania w tej sprawie. Za trafnością tej tezy bezspornie przemawia to, iż pani J. D. nabyła przez zasiedzenie prawo użytkowania wieczystej części nieruchomości z dniem [...] stycznia 1985 roku, a więc przed wydaniem decyzji w dniu [...] kwietnia 1999 roku. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż w dacie wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania w tym przedmiocie pani J. D. nie miała jeszcze stwierdzonego zasiedzenia tej nieruchomości. Niewątpliwie bowiem już wówczas miała interes prawy w rozstrzygnięciu tej kwestii, w sytuacji kiedy to władała faktycznie tą nieruchomością i rościła sobie do niej prawa, a orzeczenie sądowe to potwierdziło. W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się tezę, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z rozwiązania przyjętego w art. 104 kpa wynika, że autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku prawnego, następuje w toku postępowania. Interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Według wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r. (I SA 1748/85, niepubl.): "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Jednakowoż wskazuje się również, iż: "Ograniczenie pojęcia »interesu prawnego« tylko do interesu chronionego przez normy prawa materialnego - nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego" (wyr. NSA z dnia 9 marca 1982 r., SA/Wr 48/82, niepubl.). W ocenie Sądu bezspornie zatem pani J. D. ma interes prawny wnosząc o wzruszenie decyzji w której m.in. skarżąca nabyła prawo własności. Jej interes prawny (tak samo jak skarżącej) ma swoje umocowanie w przepisach ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 123, poz. 781 ze zm.). Na marginesie podnieść należy, iż w tych okolicznościach doszło również do spełnienia drugiej z przesłanek wznowienia postępowania, a mianowicie tego, iż wyszły na jaw istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nowe okoliczności faktycznie i nowe dowody nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Skarga jest więc nieuzasadniona i podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.