IV SA/Wa 1927/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi L. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) grudnia 2004 r. nr (...) w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej L. P. kwotę 745 (siedemset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa l927/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2002r stwierdzającą, że majątek ziemski "(...)" o ogólnym obszarze (...)ha wraz ze znajdującymi się zabudowaniami gospodarczymi oraz dworem (zameczkiem) i parkiem stanowiący byłą własność K. K. podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej ( DZ.U. Nr.3. z 1945.poz.13). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II -ej instancji wskazał m.in,. że wyżej opisana nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa, albowiem na cele reformy rolnej przejmowano nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych i prawnych jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100ha powierzchni ogólnej bądź 50ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała w/w kryteria przechodziła ona na własność Skarbu Państwa i była obejmowana niezwłocznie zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Przepisanie tytułu własności następowało w oparciu o wydane w tym zakresie zaświadczenie; a tylko w przypadku kwestionowania obszaru wydawana była decyzja wojewódzkiego urzędu ziemskiego. Orzekanie w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu należało w I -ej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dn.6.09.1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił, że wojewódzki urząd ziemski ( obecnie wojewoda) orzekał o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Jeżeli strona zarzucała, iż nieruchomość ziemska, której była właścicielem niesłusznie przeszła na własność Państwa z mocy prawa musiała udowodnić, że nie spełnia norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody potwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. W ocenie organu z przepisu tego wynika ponad wszelką wątpliwość, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości można domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Przepis § 6 w/w rozporządzenia wykonawczego zezwala organowi na odniesienie się tylko do zarzutu co do powierzchni całej nieruchomości. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie brak było również podstaw do badania czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy gospodarstwem rolnym a zespołem pałacowo- parkowym. Konieczność badania istnienia takiego związku nie wynika ani z aktualnie obowiązujących przepisów prawa, ani też nie wynika z przepisów obowiązujących w dacie przejęcia nieruchomości w S.. Z akt sprawy jasno wynikało, że obszar całego majątku ziemskiego stanowiącego własność K. K. wynosił (...) ha. Pod względem powierzchni majątek ten spełniał więc kryteria wymienione w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W następstwie rozpoznania skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził jej nieważność, jak również nieważność decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia WSA podkreślił m.in., że złożony w przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie, że wymienione w nim części nieruchomości nie wchodziły w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogły być przejęte na własność Skarbu Państwa był żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości a zatem sporu cywilnego, do rozpoznania, którego właściwy jest sąd powszechny. Poza tym decyzje organów obu instancji zapadły bez podstawy prawnej, a zatem były dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156§1 pkt 2 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej mogło nastąpić wyłącznie na wniosek strony. Zgodnie z art. 61 §1 i 2 kpa żądanie strony określa przedmiot postępowania administracyjnego i jest wiążące dla organu administracji. W niniejszej sprawie wnioskodawczynie wystąpiły z żądaniem wydania decyzji stwierdzającej, że dwór w S. wraz z parkiem o powierzchni ok. (...)ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Tymczasem zaskarżoną decyzją organ orzekł, że majątek ziemski "(...)" o ogólnym obszarze (...)ha będący własnością K. K. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że organ naczelny przekroczył granice żądania wniosku skarżącej naruszając tym samym rażąco przepis art. 61 § 1 i 2 kpa w związku z § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6.09. 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zaskarżona decyzja była więc - w ocenie WSA dotknięta kwalifikowaną wadą prawną stanowiącą podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku sądu I- ej instancji Naczelny Sąd Administracyjny wyrok ten uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Z treści uzasadnienia wyroku NSA wynika, iż orzeczenie uchylono z powodu nieważności postępowania o której mowa w art. 183 § 2 pkt. 5 ppsa. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego złożony został przez dwie osoby tj. T. K. i L. P.. Uczestniczyły one w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Do obydwu tych stron została skierowana decyzja wydana przez Wojewodę (...). Przed jej wydaniem zmarła jednak T. K. a jej spadkobiercami zostali ustanowieni Z. K., A. W. K. i K. W. K.. Sąd I instancji pominął w swoim postępowaniu spadkobierców T. K. czym pozbawił ich możności obrony swych praw. Nie zawiadomił ich bowiem o rozprawie w związku z czym nie brali oni w niej udziału. Naruszony został w związku z tym art. 33 § 1 ppsa. W takiej sytuacji NSA uchylił wyrok w oparciu o przepis art. 183 § 2 pkt. 5 ppsa poddając rozwadze sądowi I -ej instancji potrzebę rozważenia udziału w charakterze stron także innych podmiotów do których kierowana była decyzja organu I - ej instancji, a które miały interes prawny w tym postępowaniu, w szczególności Gminy S. obecnego właściciela nieruchomości: Sad zważył co następuje. Treść wyroku NSA oraz wytycznych zawartych w jego uzasadnieniu powoduje, iż zarówno decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak i decyzja organu I - ej instancji podlegają uchyleniu. WSA będąc związany stanowiskiem sądu ll-ej instancji wezwał do udziału w sprawie zarówno spadkobierców T. K. jak i Gminę S., albowiem wszyscy oni mieli interes prawny w toczącym się postępowaniu. W tym miejscu należy przypomnieć, iż T. K. zmarła przed wydaniem decyzji organu II -ej instancji co oznacza, iż do naruszenia praw jej spadkobierców doszło już w toku trwania postępowania administracyjnego przed tym organem. Niezależnie jednak od tego trzeba także podkreślić, iż słusznie zauważył WSA rozpoznając sprawę po raz pierwszy, że organy obu instancji przekroczyły granice żądania zawartego we wniosku strony. Domagała się ona bowiem stwierdzenia, że dwór w S. wraz z otaczającym go parkiem o pow. ok. (...)ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podczas gdy rozstrzygnięcia organów są w istocie orzeczeniami, z których wynika, że majątek ziemski (...)" o ogólnym obszarze (...) ha będący własnością K. K. podpadał pod działanie tego przepisu. Przy podejmowaniu w/w rozstrzygnięć doszło więc ponad wszelką wątpliwość do naruszenia przepisu art. 61 § 1 i 2 kpa. w związku z § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z dn. 6.09.1994r o przeprowadzeniu reformy rolnej. Chybiona okazała się być jednak teza WSA jakoby wniosek złożony w przedmiotowej sprawie był żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do określonej nieruchomości a więc sporu cywilnego. Powyższa kwestia została bowiem rozstrzygnięta przez NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 5.06.2006r wydanej w sprawie I OPS 2/06. Z uchwały tej wynika, że przepis §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dn. 6.09.1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższa uchwała była wiążąca w sprawie, w której została wydana ( art. 187 §2 ppsa) , a sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela zajęte w niej stanowisko co oznacza, iż brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 269 §1 ppsa. Związanie uchwałą nie oznacza jednak związania całością jej uzasadnienia, w tym zwłaszcza tą jego częścią, która nie odnosi się wprost do postawionej w uchwale tezy. Ponieważ NSA uchylając wyrok wydany w sprawie będącej przedmiotem osądu nie podniósł żadnych okoliczności, z których wynikałoby jaki pogląd reprezentuje w kwestii pojęcia nieruchomości ziemskiej, którym operuje przepis art. 2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i co do tego co należy rozumieć pod pojęciem związku funkcjonalnego, którego istnienie organy administracji w niniejszej sprawie negują, a które zostało ukształtowane przez orzecznictwo sądowe, przeto WSA w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę widzi potrzebę a wręcz nawet konieczność wyjaśnienia powyższych pojęć na użytek tejże sprawy. Owo wyjaśnienie musi być jednak poprzedzone kilkoma uwagami o charakterze bardziej ogólnym. Otóż Dekret PKWN z dnia 6.09.1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej [ Dz.U. nr 3 z 1945 r poz. 13] został podjęty w określonej sytuacji historyczno-politycznej, której kontekst nie może być obojętny z punktu widzenia możliwości interpretacyjnych jakim należy poddać poszczególne jego przepisy. Abstrahowanie od owego kontekstu prowadzi do stosowania takich reguł wykładni, które w istocie prowadzą do wypaczenia literalnego brzmienia przepisów o których mowa i są zarazem sprzeczne z wolą ówczesnego ustawodawcy. Szczególnie niebezpieczne jest ocenianie tychże przepisów tymi kategoriami interpretacyjnymi, które dominują współcześnie w państwach demokratycznych. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że ocena czegoś co miało miejsce przeszło 60 lat temu musi zostać zrelatywizowana do standardów wówczas obowiązujących w tym zwłaszcza do woli oraz celów jakie stawił sobie ówczesny prawodawca. Owe cele, które w fazie ich realizacji doprowadziły do pozbawienia warstwy ziemiańskiej praktycznie całych majątków są dzisiaj trudne do zaakceptowania. Państwo praworządne nie może bowiem uprzywilejowywać jednej warstwy społecznej kosztem innej. Ta konstatacja odnosi się jednak do czasów współczesnych nie zaś do czasów, które z punktu widzenia organów stosujących prawo obecnie uznać należy bez wątpienia za historyczne. Ocena takich przepisów winna być poddana przede wszystkim wykładni językowej oraz funkcjonalnej. Oznacza to że: 1. sformułowaniom zawartym w normach znajdujących się w dekrecie należy przypisać takie znaczenie jakie miały one w języku prawnym jakim się wówczas posługiwano, 2. ustalając znaczenie językowe tych norm/przepisów/należy brać pod uwagę inne przepisy prawne, które z dekretem miały związek ( m.in. akty prawne wykonawcze do dekretu), 3. normy prawne jakie zawiera dekret powinny być interpretowane zgodnie z wolą historycznego prawodawcy. Przechodząc na grunt konkretnych przepisów dekretu zauważyć należy, że w zasadzie nie budzi wątpliwości jego art. 1 ust.2 lit. a-e. Kontrowersje wiążą się natomiast z wykładnią art.2 a zwłaszcza z pojęciem "nieruchomości ziemskiej", którym przepis ten operuje ( na cele reformy rolnej zostały przeznaczone właśnie takie nieruchomości). Odnosząc się do tej kwestii podkreślić należy, że jego rozumienie nie budziło kontrowersji w orzecznictwie sądowym do momentu podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny uchwały z dnia 19.09.1990r. W 3/89-OTK 1990/1/26. Pod pojęciem nieruchomości ziemskiej a więc nieruchomości podpadającej pod działanie dekretu rozumiano bowiem nie tylko nieruchomości o charakterze rolnym, ale także i te, które były zabudowane bądź zalesione ( por. m.in. wyroki Sądu Najwyższego wydane w sprawach IIICKN 36/02, III CKN 393/97, oraz NSA w sprawach IVSA 1658/96, IV SA 1146/97, II SA 1400/94). W przywołanej wyżej uchwale Trybunał Konstytucyjny postawił tezę, że zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit.e dekretu nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich, lub ich części, które przed dniem 1.09.1939r zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej RP, bowiem z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich. Sama przytoczona wyżej teza nie spowodowałaby zapewne swoistej "rewolucji " w orzecznictwie sądowym gdyby nie jej uzasadnienie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem m.in. że; 1. ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy, 2. analiza przepisów dekretu prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym, że przez inne podmioty. Jakkolwiek teza sformułowana przez T.K. może być uznana za słuszną to już te fragmenty jej uzasadnienia, które definiują pojęcie nieruchomości ziemskiej nie są przekonujące, a w ocenie składu sądzącego co najmniej kontrowersyjne, a to ze względu na to, że przy interpretacji tego pojęcia zastosowano niewłaściwe reguły wykładni. Trzeba przecież pamiętać, że u podstaw przyjęcia dekretu leżał taki system aksjologiczny, którego motywem przewodnim było zabranie przez ówczesne Państwo praktycznie wszystkiego co spełniało normy obszarowe określone w art. 2 ust.1 lit.e dekretu. Próba dowodzenia, że było inaczej tzn. że pod pojęciem nieruchomości ziemskich ustawodawca miał na myśli li tylko nieruchomości rolne musi być uznana za bezowocną z następujących powodów: 1. Dekretem o reformie rolnej objęte zostały nieruchomości ziemskie przekraczające bądź 100ha powierzchni ogólnej bądź 50ha użytków rolnych, a na terenie województw: poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeśli ich łączny rozmiar przekraczał 100ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Oznacza to, że kryterium wielkości użytków rolnych de facto nie było istotne. Nieruchomość ziemska podlegała bowiem przejęciu nawet wtedy gdy w jej skład w ogóle nie wchodziły użytki rolne. Decydujące znaczenie miała bowiem jej powierzchnia ogólna. Należy przy tym pamiętać, że ówczesny ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji aby jakakolwiek część nieruchomości ziemskiej nie podlegała przejęciu tylko dlatego, że nie miała charakteru rolnego( użytków rolnych). 2. Bardzo istotne znaczenie miały również cele na jakie miały być przeznaczone nieruchomości ziemskie. Otóż z art. 1 ust.2 lit. a-e wynika, że cześć z nich została zarezerwowana m.in. dla szkół, ośrodków przemysłowych gospodarstw, miast, koloni mieszkaniowych, na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Oznacza to, iż dekret przewidywał nacjonalizację działek nie tylko zabudowanych ale i takich na których znajdowały się naniesienia, które mogły być wykorzystane np. dla potrzeb komunikacji czy melioracji. Nieruchomości zabudowane ponad wszelką wątpliwość nie mają obecnie i nie miały wówczas charakteru rolnego co stanowi dodatkowy argument za przyjęciem szerszego rozumienia pojęcia nieruchomości ziemskiej niż ten wskazany przez T.K. w w/w uchwale. Powyższe prowadzi do wniosku, że pojecie nieruchomości ziemskiej, którym operuje dekret nie może być utożsamiane z pojęciem gruntów bądź użytków rolnych. Konstrukcja omawianego aktu prawnego, jego cele, zakres, jak również ratio legis poszczególnych norm wchodzących w jego skład upoważniają do twierdzenia, że pod pojęciem nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu należy rozumieć nie tylko nieruchomości o charakterze stricte rolnym (grunty rolne, łąki, pastwiska) ale także te które nie były bezpośrednio wykorzystywane dla celów prowadzenia produkcji rolnej. Do takich nieruchomości należą bez wątpienia także nieruchomości zabudowane, w których zwykle mieszkał właściciel majątku ziemskiego ( był to niekiedy zespół parkowo-pałacowy czy też dworsko-pałacowy). Siedziba właściciela (dwór z otoczeniem) była więc integralną częścią nieruchomości ziemskiej co oznacza, iż rzeczą trzeciorzędną było to w jaki sposób była ona usytuowana w stosunku do jej części użytkowanej rolniczo. W szczególności bez znaczenia było czy ów dwór (pałac) był położony w środku nieruchomości ziemskiej czy na jej obrzeżu, czy odgradzała go od reszty swoista granica naturalna (rzeka, jezioro), czy też sztuczna (mur, parkan, fosa). Miejsce położenia owego dworu (pałacu) nie było więc najistotniejsze i to bez względu na to czy właściciel osobiście sprawował zarząd majątkiem z zabudowań, które go stanowiły czy też nie. Należy bowiem przyjąć, iż w takim przypadku istniał zawsze tzw. związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomością zabudowaną a nieruchomością rolną (gospodarstwem rolnym). Nieco inaczej sytuacja przedstawiała się wtedy, kiedy nieruchomość zabudowana znajdowała się poza nieruchomością rolną i to zwykle w znacznej od niej odległości, ewentualnie wtedy kiedy właściciel miał dwie bądź więcej nieruchomości o takim charakterze ( np. dwa lub więcej zespołów parkowo-pałacowych), tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W takim przypadku wydaje się być koniecznym badanie istnienia związku funkcjonalnego miedzy nieruchomością zabudowaną ale położoną, poza gospodarstwem rolnym a tymże gospodarstwem, jak również badanie tegoż związku pomiędzy każdą kolejną nieruchomością tego typu ( zabudowaną leżącą poza gospodarstwem rolnym) a gospodarstwem o którym mowa. Należy przy tym pamiętać, że ów związek funkcjonalny to swoista łączność występująca pomiędzy gospodarstwem rolnym a nieruchomością zabudowaną, która polegała na tym, że bez nieruchomości zabudowanej gospodarstwo to nie mogło funkcjonować (tak. m.in. NSA w wyroku z dn. 23.09.2004r. IVSA 3979/03). Inna interpretacja przywołanego przepisu dekretu prowadziłaby do wniosku, iż ówczesny ustawodawca nie był racjonalny, co mimo wszystko nie wydaje się być prawdopodobne. Akt prawny będący przedmiotem powyższych rozważań stanowił bowiem podstawę tworzenia nowego ustroju ekonomiczno-politycznego, a w tej kwestii trudno odmówić ówczesnej władzy tak konsekwencji jak i determinacji. Zdaniem sądu próby odmiennego interpretowania ówczesnych przepisów jakkolwiek wychodzące naprzeciw postulatom wynikającym z celów jakie stawia sobie państwo demokratyczne i praworządne prowadzą w istocie do wypaczenia nie tylko ich treści ale i celów jakie stawiał przed nimi historyczny prawodawca. Trzeba również pamiętać, że nie jest rzeczą sądów ani organów administracji poszukiwanie takich reguł wykładni, które prowadzą do interpretacji przepisów w istocie zmieniających ich treść i to nawet wtedy gdyby towarzyszyły temu szczytne cele i obiektywnie słuszna chęć naprawienia krzywd, których źródłem było dawne prawo. Tylko współczesny ustawodawca może takie krzywdy naprawić podejmując stosowne inicjatywy ustawodawcze, których celem powinien być zwrot przejętego mienia a gdyby to okazało się niemożliwe wypłata stosownego odszkodowania. Rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę treść powyższych rozważań. Uwzględnią również wskazaną przez NSA konieczność poinformowania o toczącym się postępowaniu zarówno spadkobierców T. K. jak i Gminy S..