II SA/Łd 1082/06

Dnia 24 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi S. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz S. O. kwotę złotych 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. nakazuje wypłacić S. O. z funduszy Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - kwotę złotych 400 (czterysta) tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego. S. O. złożył w dniu 9.03.2006r. w urzędzie Miejskim w W. wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji – pawilonu handlowo – usługowego z zespołem parkingów i niezbędną infrastrukturą. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz W. zawiesił postępowanie na podstawie art. 62 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zmianami), nie dłużej niż do 8 marca 2007r.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż obszar inwestycji winien zostać objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w nieobowiązującym już planie z 1992r. teren ten przeznaczony był na usługi ponadpodstawowe. Jednocześnie organ podniósł, iż w ciągu dwóch miesięcy od zawieszenia postępowania Rada Miejska w W. winna podjąć uchwałę o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego tego rejonu, uchwalić go do 8.03.2007r. W przeciwnym razie postępowanie zostanie podjęte. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. O. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą interpretację powołanego przepisu, naruszenie art.35 §1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 36 §1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez wydanie w tym samym czasie decyzji o warunkach zabudowy dla innego inwestora na inwestycję zlokalizowaną w tym samym obszarze planistycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy potwierdził zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 35, 36 i 8 k.p.a., przekroczenia terminu do załatwienia sprawy i naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów. Nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów, w tym naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Organ wskazał, iż warunki zabudowy dla podobnej inwestycji w tym samym obszarze zostały udzielone 9.02.2006r., a więc przed złożeniem przez S. O. wniosku w niniejszej sprawie. W konkluzji stwierdzono, że Burmistrz powinien oddziaływać na ład przestrzenny, jednakże, jeśli w ciągu dwóch miesięcy od wydania zaskarżonego postanowienia uchwała Rady Miasta w W. nie zostanie podjęta, organ musi podjąć zawieszone postępowanie. Pismem z dnia 12 września 2006r. pełnomocnik S. O. wniósł o niezwłoczne podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na to, że Rada Gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Burmistrz W. postanowieniem z dnia [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania na podstawie art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art., 123 k.p.a. z uwagi na to, iż Rada Miejska w W. w dniu 15 września 2006r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W., obejmującego m.in. działki wskazane przez skarżącego jako teren inwestycji, a 15-dniowe przekroczenie terminu do jej podjęcia wywołane zostało wniesieniem zażalenia do SKO w S. i nie uzasadnia podjęcia postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik S. O. zarzucił naruszenie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie oraz art. 7 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy wniesieniem zażalenia, a brakiem uchwały Rady Miejskiej i powołał się na treść uzasadnienia postanowienia SKO z dnia [...], w którym organ wskazał na termin dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania jako moment decydujący dla podjęcia postępowania. SKO w S., postanowieniem Nr [...] z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Kolegium uznało, iż organ związany jest wydanym przez siebie postanowieniem z chwilą doręczenia lub ogłoszenia postanowienia stronie. To doręczenie postanowienia stanowi jego wprowadzenie do obrotu prawnego. Postanowienie sporządzone, ale nie doręczone nie załatwia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy postanowienie o zawieszeniu postępowania uległo zawieszeniu dopiero z dniem doręczenia postanowienia z dnia [...] stronie, tj. w dniu 21 lipca 2006 roku, a tym samym uchwała Rady Miejskiej została podjęta przed upływem dwóch miesięcy. W skardze do WSA w Łodzi pełnomocnik S. O. zarzucił naruszenie: art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwą wykładnię, art. 110 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, a także art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. W ocenie strony skarżącej termin z art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaczyna swój bieg w momencie wydania postanowienia o zawieszeniu, tj. zaprzestaniu podejmowania czynności przez organ. Zarzucił również naruszenie zasady zaufania do organów Państwa przez interpretację odmienną, aniżeli w postanowieniu SKO z dnia [...] – wydanym w tym samym składzie. Po raz kolejny podniesiono, iż w lutym 2006 roku została wydana pozytywna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla dużej sieci handlowej na lokalizację podobnego powierzchniowo pawilonu handlowego. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./- zwanej dalej "p.p.s.a."). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego stwierdzić należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do wykładni art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz.717 ze zmianami). Stanowi on: "art. 62. 1. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. 2. Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu." Trafnie skarżący podnosi, iż termin dwóch miesięcy, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy biegnie od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, czyli od daty wskazanej na postanowieniu. Nie mają przy tym zastosowania w sprawie orzeczenia przywołane przez SKO, gdyż odnoszą się one wyłącznie do decyzji administracyjnych, rozstrzygających sprawy co do istoty. Bezprzedmiotowe są również argumenty dotyczące związania organu postanowieniem od daty jego doręczenia, odnoszą się bowiem do kwestii innych, niż termin wskazany w art. 62 ustawy. Przepis ten stanowi wprost o dniu zawieszenia postępowania, a nie o dniu doręczenia postanowienia stronie. Warto podkreślić, iż w myśl art. 102 i 103 k.p.a. skutki zawieszenia postępowania wiążą się nie z dniem doręczenia postanowienia stronom, ale z samym faktem jego zawieszenia, czyli wydaniem rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. To z tym dniem przerywają swój bieg terminy przewidziane w kodeksie, a organ nie jest uprawniony do podejmowania czynności innych niż wymienione w art. 102 k.p.a. Pamiętać także trzeba, że wnioski stron, które wpłynął pomiędzy wydaniem postanowienia o zawieszeniu, a jego doręczeniem nie będą rozpatrywane. Przyjęcie w przedmiotowej sprawie, że termin dwóch miesięcy biegnie od dnia doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu postępowania uniemożliwiałby precyzyjne określenie tego terminu w przypadku wielości stron, nie mówiąc już o sytuacji, w której nie można byłoby doręczyć postanowienia stronie. Doszło zatem w rozpatrywanej sprawie do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w efekcie do wydania niezgodnego z prawem postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, co stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.. Dodatkowo należy zauważyć, iż trafny jest zarzut pełnomocnika skarżącego, co do naruszenia art. 8 k.p.a. SKO w tym samym składzie zajęło stanowisko całkowicie odmienne od wyrażonego w postanowieniu z dnia [...], w którym mówi się o terminie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wyłącznie ta okoliczność umożliwiałaby uchylenie zaskarżonej decyzji. SKO nie odniosło się w sposób przekonujący do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie inwestorów. Krótki czas od daty wydania decyzji o warunkach zabudowy innemu inwestorowi, a datą złożenia wniosku przez skarżącego nie uzasadnia stwierdzenia, iż organ administracji ma prawo zmienić swoje stanowisko. Jest to argument niewystarczający, podważający zaufanie do organu. W takim wypadku konieczne jest bowiem wyczerpujące wyjaśnienie stronie, jakie przesłanki legły u podstaw wydania odmiennej decyzji w podobnym stanie faktycznym oraz z jakich przyczyn w przypadku zainteresowanego w tak krótkim czasie podobna decyzja nie jest możliwa. Brak uzasadnienia w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i pociąga za sobą uznanie, że organ nie ustalił w tym zakresie stanu faktycznego. Okoliczności te stanowią podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Uchylenia wymaga również postanowienie organu I instancji, jako oczywiście sprzeczne z treścią art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (art. 135 p.p.s.a.) Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot wpisu w kwocie 100 zł i kosztów pomocy prawnej w wysokości 255 zł (kwota ta zawiera opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 15 zł). O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono z mocy art. 225 p.p.s.a.