II SA/Gd 171/07

Dnia 24 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący - Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2007 roku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2005 roku, nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. C. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Orzeczeniem z dnia 10 listopada 2004 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 79 ust. 3 - 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oddaliło wniosek J. C. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w G. przy ul. [...], działki nr [...], o pow. 309m2, dokonana przez rezydenta Miasta pismem z dnia 25 czerwca 2002 roku, nr [...], jest nieuzasadniona. Orzeczenie to zostało wysłane J. C. na adres, który wskazał we wniosku. Przesyłka powróciła do nadawcy z adnotacją z dnia 18 listopada 2004 roku - "adresat wyprowadził się". W dniu 25 lipca 2005 roku J. C. złożył sprzeciw od powyższego orzeczenia Kolegium i jednocześnie wniósł o przywrócenie terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu wskazał, iż nie otrzymał odpisu przedmiotowego orzeczenia, chociaż o zmianie miejsca zamieszkania poinformował urząd pocztowy w październiku 2004 roku, wnosząc o doręczanie korespondencji na nowy adres. Wskazał nadto, iż odpis ww. orzeczenia odebrał osobiście dopiero dnia 22 lipca 2005 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 2 listopada 2005 roku, nr 2937/05, wydanym na podstawie art. 41, art. 58 § 1 i art. 59 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, odmówiło wnioskodawcy przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż J. C. nie uprawdopodobnił, zgodne z art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, aby uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, albowiem pozostawienie w urzędzie pocztowym zlecenia doręczania korespondencji pod nowy adres nie oznacza wypełnienia obowiązku o którym mowa w art. 41 § 1 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie J. C. powtórzył argumentację przytoczoną we wniosku o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniając swoje stanowisko tym, iż sprawy związane z aktualizacją opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego - na mocy art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zostały poddane kognicji sądu powszechnego, co oznacza, iż nie należą do właściwości sądu administracyjnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi zaś, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.), za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Obowiązek uiszczenia opłaty rocznej na rzecz właściciela gruntu przez użytkownika wieczystego, nie wynika z decyzji lecz z umowy, która rodzi stosunek cywilnoprawny (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1994 roku, sygn. akt III CZP 188/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 169). Opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok (art. 71 ust. 4 ustawy). Wysokość opłaty rocznej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie (art. 77 ust. 1 ustawy). Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 77 ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy, użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W wypadku niezłożenia wniosku, strony wiąże nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. W celu rozpoznania sporu o ustalenie opłaty kolegium niezwłocznie wyznacza rozprawę (art. 79 ust. 2). Ustawa nakłada na kolegium obowiązek dążenia do polubownego zakończenia sporu, a w razie braku ugody obowiązek wydania orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3). Ustalona, prawomocnym orzeczeniem kolegium lub ugodą zawartą przed kolegium, nowa wysokość opłaty obowiązuje począwszy od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty lub w którym użytkownik wieczysty zażądał jej obniżenia we wniosku do kolegium (art. 79 ust. 5 ustawy). Na mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postępowaniu przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu (z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń) oraz o opłatach i kosztach postępowania. Nowy etap postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego kształtuje przepis art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Niezakwestionowane w drodze sprzeciwu orzeczenie kolegium odwoławczego albo zawarta przed nim ugoda, mają moc prawną, na równi z wyrokiem sądu powszechnego lub ugodą zawartą przed takim sądem i podlegają wykonaniu w trybie egzekucji sądowej. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie kolegium traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (art. 80 ust. 3). W wypadku wniesienia sprzeciwu, kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wówczas złożony do kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew (art. 80 ust. 2). Ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje przedstawiony wyżej tryb przedsądowego rozstrzygania sporów. Postępowanie to jest warunkiem koniecznym do wniesienia sprzeciwu od orzeczeń w sprawie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste, przenoszącego spór na forum sądu powszechnego. Procedura rozstrzygania sporów o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest zatem procedurą dwustopniową o charakterze mieszanym, administracyjnym w pierwszym etapie i sądowym w drugim stadium tego postępowania. Jak przy tym podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2006 roku (sygn. akt P 35/05, sentencja wyroku ogłoszona dnia 11 grudnia 2006 roku w Dz. U. nr 227, poz. 1665), sprzeciw od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, rozstrzygającego spory o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, nie jest środkiem odwoławczym, lecz żądaniem przekazania sprawy na drogę procesu cywilnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie wywołuje dwojakiego rodzaju skutki prawne. Skutek materialnoprawny polega na utracie mocy wiążącej przez orzeczenie kolegium, nawet wówczas, gdy sprzeciw był zgłoszony tylko co do części orzeczenia. Natomiast skutkiem procesowym jest przeniesienie sprawy do sądu powszechnego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Zatem termin określony w art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter materialnoprawny, jest terminem zawitym, nieprzywracalnym. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie rozstrzyga o tym jakie czynności winno podjąć Kolegium w sytuacji gdy strona spóźnia się z wniesieniem sprzeciwu. Biorąc jednak pod uwagę wskazany powyżej charakter terminu do jego wniesienia oraz treść art. 80 cyt. ustawy, który inicjuje nowy etap postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, należy – zdaniem Sądu – w pełni podzielić pogląd wyrażony przez Jana Pawła Tarno oraz Aleksandrę Wrzesińską – Nowacką w publikacji "Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste" ("Samorząd Terytorialny" nr 7-8 z 1995 roku, s. 109 i n.), zgodnie z którym również w tym przypadku Kolegium winno przekazać akta sprawy wraz ze sprzeciwem, złożonym w jego ocenie po terminie, do sądu powszechnego, ponieważ nie do Kolegium należy ocena, czy sprzeciw został złożony w terminie. Należy bowiem w tym miejscu zauważyć, iż Kolegium w postępowaniu mającym za przedmiot rozstrzyganie sporów o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste wydaje orzeczenia, od których nie przysługują żadne środki odwoławcze przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, wobec czego nietrafne rozstrzygnięcie organu w tej kwestii zamykałoby ostatecznie stronie dostęp do sądu powszechnego, co pozostaje jednoznacznie w sprzeczności z art. 80 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym o tym, że wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. To sąd powszechny zatem decydował będzie o tym czy strona zachowała termin do wniesienia sprzeciwu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż każdy sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bez względu na fakt czy został wniesiony z zachowaniem 14 dniowego terminu od dnia jego doręczenia, powinien być przekazany do sądu powszechnego wraz z aktami sprawy. Przekazując akta sprawy Kolegium - jako organ nie posiadający uprawnień w postępowaniu, które - zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, należy już do właściwości sądu powszechnego, będzie mogło jedynie wypowiedzieć swoją opinię w kwestii dochowania terminu przez stronę (tak też Jan Paweł Tarno i Aleksandra Wrzesińska – Nowacka w cytowanej powyżej publikacji). W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało, iż J. C. wniósł sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 listopada 2004 roku, nr [...]. Zażądał zatem przekazania sprawy do sądu powszechnego i jedyną czynnością, jaką Kolegium mogło podjąć w niniejszej sprawie, było przekazanie akt sprawy wraz ze sprzeciwem do sądu powszechnego. Do innych działań Kolegium nie było uprawnione, ponieważ sprawę zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia Kolegium winien badać już sąd powszechny, a nie Kolegium, które nie było właściwe do rozstrzygania tej kwestii. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego należy bowiem, zdaniem Sądu, odnosić zarówno do naruszenia tzw. właściwości wewnętrznej, a więc w obrębie administracji publicznej, jak też tzw. właściwości zewnętrznej, czyli rozgraniczenia właściwości organów administracyjnych i organów wymiaru sprawiedliwości (tak Janusz Borkowski w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 718 - 719). Z tych też przyczyn Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Jedynie na marginesie powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż termin do wniesienia sprzeciwu – jak to już wykazano powyżej, jest terminem materialnym, a zatem nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące kwestię przywracania terminów, bowiem przepisy te – zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i cywilnym, dotyczą jedynie terminów procesowych. Także zatem z tej przyczyny orzeczenie Kolegium było błędne. Dokonując powyższej analizy niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny - wbrew stanowisku Kolegium zawartemu w odpowiedzi na skargę – nie znalazł podstaw aby skargę J. C. odrzucić. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z treści § 2 cyt. artykułu wynika zaś, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Postanowienie, wydane w niniejszej sprawie przez Kolegium, zakończyło postępowanie w sprawie dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, ponieważ zamknęło drogę skarżącemu do sądu powszechnego. Podlegało zatem kontroli sądu administracyjnego. O kosztach postępowania, w postaci uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zasądzając ich zwrot od organu na rzecz skarżącego. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Rozstrzygnięcie takie jest zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżone do sądu administracyjnego orzeczenie nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jego wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżone do sądu w niniejszej sprawie postanowienie nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości jego wykonania. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym zgodnie z treścią art. 120 cytowanej ustawy. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien przekazać do sądu powszechnego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, akta sprawy wraz ze złożonym sprzeciwem.