IV SA/Wa 74/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących E. K. i Z. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadmimistracyjnego. P. Sp. z o.o. w W. wniosła do Prezydenta W. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] na dachu budynku (salonu samochodowego) usytuowanego przy ul. [...] w W.. Podała, iż powierzchnia zabudowy wyniesie [...], natomiast maksymalna wysokość [...]. Prezydent W. decyzją z [...] kwietnia 2006r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] wraz z masztem umieszczonym na dachu budynku na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) dokonano wyznaczenia wokół działki, której dotyczy wniosek, obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W efekcie stwierdzono, iż w obszarze analizowanym zabudowa nie przekracza 18 m wysokości. Średnia wysokość zabudowy dla obszaru po tej samej stronie ulicy [...], co planowania inwestycja, wynosi ok. [...], a średnia wysokość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 12 m. Zdaniem organu nie jest więc możliwe zlokalizowanie na działce objętej wnioskiem zabudowy o wysokości ok. 27,8 m, albowiem zachodzi brak kontynuacji parametrów zabudowy. Zatem - zdaniem organu - należało uznać, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -dalej w skrócie: ustawą o p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) i odmówić ustalenia warunków zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji Inwestor, reprezentowany przez M. M., wskazał iż wnioskowana inwestycja polegająca na zamontowaniu anten nadawczo - odbiorczych sektorowych oraz anten parabolicznych linii radiowych na maszcie umieszczonym na dachu budynku nie spowoduje zmiany dotychczasowego 1 zagospodarowania terenu, ani sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a także nie wymaga zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane -dalej w skrócie: p.b. (Dz.U. nr 207, poz. 2016, ze zm.) pozwolenia na budowę. Zatem w świetle art. 50 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o p.z.p. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy - z racji jego bezprzedmiotowości - winno zostać umorzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpatrzeniu środka zaskarżenia - decyzją z [...] października 2006r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji zajętego w zaskarżonej decyzji. Uważa bowiem, iż wnioskowana inwestycja, w świetle ustawy prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie została objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, tym samym nie wymaga przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Stosownie do brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Natomiast zgodnie z art 30 ust. 1 pkt 3 c p.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga [...] wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Jednocześnie prawo budowlane definiuje w art. 3 ust. 6 i 7 pojęcie "budowy" - rozumiane jako prace polegające na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowy, rozbudowy, nadbudowy obiektu budowlanego oraz pojęcie "robót budowlanych" -rozumianych jako budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z przytoczonych przepisów organ odwoławczy wywiódł, iż w odniesieniu do urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, a montowanych na obiektach budowlanych ustawodawca wprowadził tylko obowiązek zgłoszenia takiej inwestycji w trybie art. 30 p.b. W zakresie zaś postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ wskazał - iż zgodnie z art. 50 nie wymagają wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego (który to przepis ma odpowiednie zastosowanie - przez odesłanie w art. 59 ust. 1 - do postępowania o warunkach zabudowy) roboty budowlane m. in. niewymagające pozwolenia na budowę. 2 Organ - niezależnie od wskazanych powyżej okoliczności - zwrócił także uwagę na fakt, iż inwestycja objęta wnioskiem nie może być przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, bowiem jest to inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 p.z.p. W konsekwencji uznano, iż decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa. E. K. i Z. K. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2006r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu brak rozróżnienia pomiędzy pojęciem "instalowanie urządzeń", dla którego obowiązuje uproszczony tryb, tzn. tylko zgłoszenie zamiaru zainstalowania urządzenia, od "wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z masztem umieszczonym na dachu budynku", czyli rzeczywistego celu, który zamierza osiągnąć P., jaki wynika z wniosku. Uważają więc, iż dostrzeżenie różnicy w intencji wnioskodawcy jest kwestią zasadniczą w spornej sprawie. Zdaniem skarżących instalowanie urządzenia odnosi się do czegoś drobnego w sensie technicznym, czyli "czynności krótkotrwałej", i mogłoby dotyczyć instalowania np. anteny telewizyjnej lub anteny CB Radio, która również emituje pole elektromagnetyczne i może być zainstalowana przez jednego montera w ciągu 1-2 godzin. Natomiast wnioskowana stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga budowy potężnego masztu o wysokości [...] metrów, na którym ma być zainstalowanych [...] anten sektorowych oraz parabolicznych, a wraz z masztem ma być wybudowana pełna infrastruktura tj. szafy z aparaturą sterująco - zasilającą. Realizacja opisanego przedsięwzięcia wiąże się z użyciem ciężkiego sprzętu (dźwigów), pracą zespołu robotników o różnych kwalifikacjach, itd. Identyczne obiekty często są budowane na wyodrębnionych działkach i ich wybudowanie wymaga uzyskanie pozwolenia na budowę. Nadto skarżący zauważyli, iż w zaskarżonej decyzji mówi się o "rozbudowie istniejącej stacji bazowej", co mogłoby sugerować, iż inwestor wnosił o rozbudowę stacji bazowej, podczas gdy obecnie, ani nigdy wcześniej, w tej lokalizacji nie było i nie ma żadnej stacji bazowej, ani nawet jej fragmentu, dach budynku jest pusty, tak więc nie istnieje przedmiot do rozbudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę -wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2006r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, którego przedmiotem była budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z masztem, toczyło się w ramach procedury właściwej dla ustalenia warunków zabudowy, czyli na podstawie przepisów art. 59 - 64 p.z.p. W tej sytuacji nawet gdyby przyjąć, że owa procedura była prawidłowa (jako że stanowisko Sądu w tej kwestii jest odmienne, o czym będzie mowa niżej), to niewątpliwie decyzja organu odwoławczego, z racji uznania iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymaga pozwolenia na budowę, została wydana z naruszeniem prawa. Za słusznością stawianej tezy przemawia treść art. 59 p.z.p. Stosownie do tego przepisu, a ściślej ust. 1, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 - który w pkt 2 stanowi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę - stosuje się odpowiednio. Zaś według ust. 2 artykułu 59, przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z brzmienia powyższego przepisu wynika zasada, iż każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o 4 warunkach zabudowy, czyli nawet niewymagająca pozwolenia na budowę. Jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Taki wniosek prowadzi do stwierdzenia, iż zmiana zagospodarowania terenu polegająca - jak w sprawie - na budowie obiektu budowlanego jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z masztem wymagałaby ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, nawet w sytuacji braku obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby w sprawie chodziło o tymczasową, jednorazową zmianę zagospodarowania terenu, trwającą do roku, która uzasadniałaby odstąpienie od wymogu ustalenia warunków zabudowy. Organ drugiej instancji zajęte stanowisko oparł tylko na brzmieniu art. 50 ust. 2 pkt 2 p.z.p. dotyczącym postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, który z mocy art. 59 ust. 1 p.z.p. stosuje się odpowiednio do warunków zabudowy, pomijając z kolei treść art. 59 ust. 2 p.z.p. Istotnie w sytuacjach uregulowanych w art. 59 ust. 1 p.z.p. przepis art. 50 stosuje się odpowiednio, niemniej jednak pojęcie normatywne "odpowiednio" - oznacza, iż art. 50 ustawy o p.z.p. nie znajduje zastosowania wprost, ale tylko w przypadku braku regulacji szczególnej. Tymczasem regulację szczególną stanowi art. 59 ust. 2 ustawy o p.z.p., z którego ponad wszelką wątpliwość wynika, iż nawet zmiana zagospodarowania terenu (a taką zmianę stanowi sporna inwestycja) - pod warunkiem że nie ma charakteru tymczasowego - niewymagająca pozwolenia na budowę, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W ocenie Sądu rozpoznawanie wniosku dotyczącego lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w trybie warunków zabudowy było nieprawidłowe, co też zauważył w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, niemniej jednak podejmując rozstrzygnięcie kierował się głównie przesłanką braku wymogu dla wnioskowanej inwestycji uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd w tej materii podziela stanowisko, wielokrotnie już prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 4.10.2005r., sygn. akt II OSK 495/05; wyrok WSA w Szczecinie z 9.02.2006r., sygn. akt II SA/Sz 1189/04), iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w określonym miejscu, a także jej rozbudowa jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 p.z.p. Oznacza to, iż decyzja organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy istotnie jest wadliwa i powinna być uchylona, nie mniej jednak nie z powodu wskazanego przez organ drugiej instancji (braku wymogu pozwolenie na budowę), ale z powodu przeprowadzenia postępowania w niewłaściwej procedurze dla 5 wnioskowanego przedsięwzięcia. Zadaniem organu odwoławczego, działającego w oparciu o zasadę dwuinstancyjności postępowania unormowaną w art. 15 K.p.a. nakładającą na ów organ obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, było ustalenie stanu faktycznego, określenie którym przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli przy rozpoznawaniu sprawy okazuje się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, to nie oznacza, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, tyle że podlegający innej kwalifikacji prawnej. Zatem prawidłowym działaniem organu odwoławczego winno być uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami właściwymi procedurze zmierzającej do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wyrażone wyżej stanowisko oznacza, iż Sąd nie podzielił, opartych na art. 50 ust. 2 pkt 2 p.z.p. twierdzeń organu drugiej instancji, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z masztem jest inwestycją niewymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na treść art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 c p.b. Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 2 p.z.p.). Pod pojęciem roboty budowlane - według art. 3 pkt 7 p.b. - należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, zaś budową - zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b - jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Z kolei pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających m. in. na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b.), ale wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy (art. 30 ust. 1 pkt 3 c p.b.) wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przekładając przytoczoną regulację prawną na stan przedmiotowej sprawy, należy wskazać, iż wnioskowana inwestycja miała polegać na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z masztem na dachu budynku będącego salonem samochodowym. Zatem zamiarem inwestora były roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W ocenie Sądu obiektem budowlanym będącym budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 1 b p.b. jest stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z masztem i obiektem budowlanym - zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. - jest budowla taka jak wolno stojący maszt antenowy, przy czym - jak wynika z dalszego brzmienia cytowanego przepisu ("wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe") - pod pojęciem wolno stojący należy rozumieć nie tylko obiekt związany bezpośrednio z gruntem. Z materiału sprawy, jak i twierdzeń skarżących (pomimo że organ odwoławczy pisze w decyzji o "rozbudowie stacji") wynika, iż na dachu budynku ma powstać obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 b p.b. Zatem będzie to budowa wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Za poparciem stawianej tezy przemawia również treść art. 30 ust. 1 pkt 3 c, na którym oparł się organ twierdząc, iż wnioskowana inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę tylko zgłoszenia właściwemu organowi. Artykuł 30 ust. 1 pkt 3 c p.b. stanowi o robotach budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis nie mówi więc o budowie obiektu budowlanego (co jest przedmiotem sprawy), tylko instalowaniu, a więc zakładaniu, montowaniu, umieszczaniu na istniejącym już obiekcie budowlanym urządzeń będących instalacjami, czyli - stosownie do art. 3 pkt 6 a - c p.o.ś. - stacjonarnymi urządzeniami technicznymi, zespołem stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, budowlami niebędącymi urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Zatem art. 30 ust. 1 pkt 3 c p.b. mógłby w sprawie znaleźć zastosowanie tylko w sytuacji gdyby na dachu budynku istniał już obiekt budowlany w postaci masztu antenowego, na którym miałaby nastąpić instalacja urządzeń w postaci odpowiedniego rodzaju anten, będących urządzeniami technicznymi, czyli instalacjami, których eksploatacja może spowodować emisję, albo gdyby instalacja urządzeń, których eksploatacja może spowodować emisję następowała bezpośrednio na obiekcie budowlanym jakim jest budynek salonu samochodowego. W sytuacji zaś, gdy inwestycja - jak w sprawie - ma polegać na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z masztem to uzyskanie pozwolenia na budowę jest wymagane. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Nadto powinien wyjaśnić dlaczego wnioskowaną inwestycję w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (na co również zwrócili uwagę skarżący) określił mianem "rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej". Wobec uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wyżej powołanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd wykazując wadliwość decyzji organu pierwszej instancji - pomimo możliwości jakie daje mu art. 135 P.p.s.a. - nie wyeliminował jej z obrotu prawnego, albowiem takiej treści orzeczenie, byłoby rozstrzygnięciem podjętym na niekorzyść skarżących. Koszty postępowania na rzecz skarżących zasądzono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji).