I OSK 1458/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 457/07 w sprawie ze skargi B. Ś. – Z. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ oddala wniosek B. Ś. – Z. o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 457/07 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2003 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu, albowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.), wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wykazanie niezbędności nieruchomości dla celów, dla których dopuszczalne było odjęcie własności w tym trybie, wynikało również z art. 16 ust. 1 tej ustawy, zobowiązującego wnioskodawcę do wskazania celu wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel, a także dołączenia dowodu uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Przepis art. 21 ust. 1 powołanej ustawy zawierający obowiązek przeprowadzenia rozprawy uzależniał wydanie decyzji od ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest dopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 272/06 stwierdził, że powoływana przez Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja lokalizacyjna nr [...] z [...] lipca 1973 r., nie przesądzała o celowości wywłaszczenia skoro o jej ważności decydowało, jak wynika z jej treści, uzyskanie z MKPGPRN m.st. Warszawy decyzji koordynacyjnej, a inwestor zobowiązany był przedłożyć w terminie jednego roku plan realizacyjny do zatwierdzenia. Ponadto decyzja ta traciła ważność w razie nierozpoczęcia realizacji inwestycji w ciągu pięciu lat od daty podjęcia przez organ administracji gospodarczej decyzji o celowości inwestycji. Taką decyzję o celowości inwestycji Miejska Komisja Planowania podjęła w lipcu 1974 r. nr [...] ustalając lokalizację Oddziału Przerobu Złomu Metali w rejonie Placówki na Żoliborzu, w której określiła wielkość produkcji, zatrudnienia i lata realizacji 1975-1977. Nie została natomiast wydana decyzja koordynacyjna, której podjęcie uzależnione zostało od sprecyzowania warunków lokalizacji oraz ustalenia ostatecznej wielkości działki. Konsekwencją wieloletniej bezczynności organów i inwestora była utrata ważności wydanej decyzji lokalizacyjnej nr [...]. Nieuzasadnione było również, zdaniem NSA, upatrywanie przez organ orzekający celowości wywłaszczenia w decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z [...] lipca 1977 r., wydanej na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19), przekazującej teren o pow. 1 ha 452 m2 przy ul. P., a obejmujący również sporną działkę w użytkowanie Przedsiębiorstwu Przerobu Złomu Metali. Przekazywanie terenów w użytkowanie mogło dotyczyć tylko gruntów państwowych. Jak podkreślił NSA zadysponowanie nieruchomością przed wywłaszczeniem i pobieranie na podstawie powołanej decyzji z [...] lipca 1977 r. opłat za grunt z tytułu użytkowania świadczy o pozbawieniu skarżącego już wcześniej władania tym gruntem. Potwierdza to także pismo Geodety Dzielnicowego z 20 kwietnia 1977 r., skierowane do skarżącego, któremu takiej informacji udzielono w oparciu o dane z ewidencji gruntów, informując, że dawna działka nr 9 wchodzi w skład terenów, będących we władaniu Przedsiębiorstwa Przerobu Złomu Metali. W piśmie procesowym z 16 kwietnia 2007 r. Agencja [...] S.A. wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów w celu wykazania zasadniczej zmiany stanu faktycznego. Sąd postanowił dopuścić dowód z powołanych dokumentów. Z dokumentów tych wynika, że wydana została decyzja koordynacyjna w dniu [...] lutego 1975 r., nr [...] oraz decyzja z dnia [...] listopada 1973 r, nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Zdaniem Agencji, decyzja z [...] lipca 1977 r. w sprawie przekazania terenu w użytkowanie, powołana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2007 r., nie dotyczy przedmiotowej działki. Ponadto Agencja podniosła, że B. Ś.-Z. nie wykazał, że jest jedynym następcą prawnym byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu błędne jest przekonanie Agencji wskazujące na spowodowanie przez nie zmiany stanu faktycznego w sprawie, uzasadniające wyłączenie oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 17 stycznia 2007 r. Powołane dowody nie miały wpływu na zmianę stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie, są to bowiem dokumenty istniejące już przed wydaniem tego wyroku. Od dnia wydania tego wyroku stan faktyczny sprawy się nie zmienił. Jeżeli zdaniem Agencji nastąpiło późniejsze wykrycie okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby nieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, to mogła ona wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 273 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Powołane przez Agencję nowe dowody nie mają wpływu na aktualność oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. Zgodnie z tą oceną wydane w toku postępowania decyzje wywłaszczeniowe rażąco naruszyły art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., bowiem powoływana przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja z [...] lipca 1977 r. świadczy nie tyle o celu wywłaszczenia, lecz potwierdza fakt wcześniejszego zajęcia bez tytułu prawnego nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej i włączenie jej na długo przed wywłaszczeniem do terenu przedsiębiorstwa państwowego. Nie jest natomiast dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez terenowy organ administracji państwowej, który przekazał ją w drodze decyzji w użytkowanie innemu podmiotowi. W istocie chodziło więc o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, którą faktycznie i prawnie władało już przedsiębiorstwo państwowe, uiszczając nawet opłaty jak za grunt państwowy. Faktu powyższego nie podważają nowe dowody przedstawione w rozpatrywanej sprawie. Potwierdzała go bowiem nie tylko powołana decyzji z [...] lipca 1977 r. o ustaleniu opłat za grunt z tytułu użytkowania, ale także pismo Geodety Dzielnicowego z 20 kwietnia 1977 r., skierowane do skarżącego, którego poinformowano, że dawna działka nr 9 wchodzi w skład terenów, będących we władaniu Przedsiębiorstwa Przerobu Złomu Metali. Również z załączonego do pisma procesowego Agencji [...] S.A. z 16 kwietnia 2007 r. pisma z 27 marca 1980 r., nr [...], skierowanego do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy wynika, że pomimo niewydania decyzji wywłaszczeniowej budowa Oddziału Przerobu Złomu Metali była już w końcowej fazie i obejmowała przedmiotowy teren. Bezzasadny jest również zarzut, że B. Ś.-Z. nie wykazał, że jest jedynym następcą prawnym byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa z 5 kwietnia 2001 r. (sygn. akt II Ns [...]) stwierdzające, że spadek po A. S. nabył B. Ś.-Z. w całości oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Słupsku z 29 września 1978 r. (sygn. akt Ns [...]) stwierdzające, że spadek po M. G. również nabył B. Ś.-Z. w całości. Wobec tego, iż NSA wyrokiem z 17 stycznia 2007 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2005 r. w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w jakim wyrok ten oddalił skargę B. Ś.-Z. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia (s. 9 uzasadnienia wyroku z 17 stycznia 2007 r.), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 września 2005 r. w części dotyczącej oddalenia skargi Agencji [...] S.A. na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania, który nie został zaskarżony do NSA jest prawomocny i pozostaje w mocy. Bezprzedmiotowe jest zatem ustosunkowywanie się do zarzutów Agencji [...] S.A. w tym zakresie. Od tego wyroku wniosła skargę kasacyjną Agencja [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 3 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na błędnej wykładni, - art. 190 zd. 1 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17.01.2007 r., - art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4). Na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie wyroku WSA z 23.04.2007 r. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował wykładni prawa, dokonanej w wyroku NSA z 17.01.2007 r., ponieważ stwierdził naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pomimo ustalenia, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że: - wydana została przez Urząd m.st. Warszawy – Miejską Komisję Planowania decyzja koordynacyjna Nr [...] z [...] 02.1975 r. L.dz. [...]; a tym samym podjęto działania organizacyjno-prawne zmierzające do realizacji inwestycji zgodnie z wykładnią dokonaną w wyroku NSA z 17 stycznia 2007 r. (s. 8 uzasadnienia wyroku), - wydana została przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzja z [...] 11.1973 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu inwestycji i usytuowania obiektów Oddziału Przerobu Złomu Metali przy Hucie Warszawa ul. P.; a tym samym zostały sprecyzowane warunki lokalizacji oraz ustalono ostateczną wielkość działki, zgodnie z wykładnią dokonaną w wyroku NSA z 17 stycznia 2007 r. (s. 8 uzasadnienia wyroku). W zaskarżonej decyzji nie został uwzględniony fakt, że decyzja z [...] 07.1977 r. w sprawie przekazania terenu w użytkowanie, nie dotyczy przedmiotowej działki, a tym samym, przedmiotowa działka nie została przekazana w drodze decyzji w użytkowanie innemu podmiotowi przed wywłaszczeniem i że były pobierane opłaty z w/w tytułu. WSA prawidłowo ustalił w zaskarżonym wyroku, że w/w pismo stwierdza jedynie, że w/w działka wchodzi w skład terenów będących we władaniu innego podmiotu (Przedsiębiorstwa Przerobu Złomu Metali), co wręcz potwierdza, że nie została wydana decyzja o przekazaniu w użytkowanie. Z tych przyczyn należy uznać, że zgodnie z wykładnią dokonaną w w/w wyroku, wykazane zostały przesłanki z art. 3 ust. 1 ustawy 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w szczególności niezbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem i doktryną, obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, wynikający z art. 190 p.p.s.a. Nie dotyczy stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Z określenia ,,związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa" (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 603). ,,Sąd pierwszej instancji nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy" (por. wyrok SN z 21 stycznia 1998 r. I PKN 474/98, OSNAP 2000, nr 5, poz. 177 - Romańska M., Knysiak-Molczyk H., Woś T. (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 748. Dodatkowo wskazano, że w toku postępowania nie nastąpiła weryfikacja twierdzeń B. Ś.–Z., który w niepełny lub nierzetelny sposób przedstawia okoliczności faktyczne sprawy, m.in. zatajając fakt wykonania Elaboratu z maja 1976 r. sporządzonego przez inż. J. S., który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania, w decyzji naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z [...] marca 1981 r., utrzymanej w mocy decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 1981 r. Wbrew twierdzeniom B. Ś.-Z. otrzymał on w/w Elaborat i przedstawiał swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie z uwagi na upływ terminu do wniesienia skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego nieopłaconych kosztów postępowania według obowiązujących stawek. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że zarzut uchybienia terminowi do wniesienia skargi kasacyjnej nie jest zasadny. W aktach sądowych sprawy (k. 292) znajduje się koperta. z datownika umieszczonego na tej kopercie wynika, że skarga kasacyjna została nadana do Sądu w polskim urzędzie pocztowym 4 lipca 2007 r., a więc w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię nie ma usprawiedliwionych podstaw, przede wszystkim dlatego, że został on niewłaściwie skonstruowany. Aby Sąd mógł ocenić trafność takiego zarzutu, w skardze kasacyjnej należy określić, na czym miałaby polegać błędna wykładnia wskazanego przepisu, a następnie przytoczyć poprawną interpretację tego przepisu wraz ze stosowną argumentacją. Tego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie uczyniono, a tym samym w tym zakresie nie zostały określone granice zaskarżenia, przez co uniemożliwiono Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę tego zarzutu (art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4) również nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy jednak mieć na względzie, że celem uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie jest dokonywanie ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Sąd może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji – wyr. NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 (Lex nr 50129). Tymczasem dowody przedstawione przez wnoszącego skargę kasacyjną były równoznaczne z żądaniem, aby Sąd I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo zatem ten Sąd ocenił, że powołane dowody nie miały wpływu na zmianę stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie, ponieważ są to dokumenty istniejące już przed wydaniem tego wyroku. Jeżeli zaś zdaniem Agencji w sprawie miało miejsce późniejsze wykrycie okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby nieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, to mogła ona wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 273 § 2 p.p.s.a.). Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 190 zd. 1 p.p.s.a., polegającego na niezastosowaniu wykładni prawa, zawartej w wyroku NSA z 17.01.2007 r. W przywołanym wyroku, NSA zawarł swoją ocenę prawną tylko w stosunku do jednego przepisu, a mianowicie art. 3 ust. 1 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stwierdzając na s. ostatnie uzasadnienia, "iż wydane w toku postępowania decyzje wywłaszczeniowe rażąco naruszyły art. 3 ust. 1 ...". Fakt ten dowodzi tezy wręcz przeciwnej, a mianowicie tej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wykładnię dokonaną w tej sprawie przez przed Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przywołanego na wstępie art. 190 zd. 1. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wniosek skarżącego, B. Ś.-Z. o zasądzenie zwrotu kosztów dojazdu na rozprawę został oddalony na zasadzie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Stosownie do pierwszego z tych przepisów w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Skarżący był reprezentowany w sprawie przez radcę prawnego, zatem miał do niego zastosowanie art. 205 § 2 p.p.s.a. Stanowi on, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Skoro skarżącemu nie nakazano osobistego stawiennictwa na rozprawie, to jego wniosek o zwrot kosztów dojazdu był niezasadny.