II SA/Ke 684/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Gminy B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu O. gmina B. dla nieruchomości oznaczonej nr działki 203/1. W motywach rozstrzygnięcia Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w wskazał, że wnioskiem z dnia 25.11.2005r. Wójt działający w imieniu Gminy B. wystąpił o wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków obrębu O. gmina B. w pozycji rejestrowej nr G.117 - działka 212 i 203/1 stanowiącej drogi wewnętrzne - Gminę B. jako władającego. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Gmina nie wykonuje funkcji zarządcy drogi ani jej administratora w rozumieniu przepisów art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W toku postępowania Wnioskodawca ograniczył przedmiot sprawy wyłącznie do działki 203/1. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta wprowadził zmianę w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków wsi O. gmina B. w ten sposób, że z jednostki rejestrowej nr G.128 - Skarb Państwa w użytkowaniu Gminy B. wykreślono działkę nr 203/1 o powierzchni 0,1200ha stanowiącą drogę i utworzono nową jednostkę rejestrową w której jako władających przedmiotową działką po 1/3 części wpisano R.M., R.M. i J.G.. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił powyższą decyzję stwierdzając, że dokonując zmiany w ewidencji gruntów organ I instancji naruszył przepisy prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] znak: [...] orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu O. gmina B. dla nieruchomości oznaczonej nr działki 203/1. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa działka oznaczona pierwotnie nr 13 została wydzielona z majątku E.M. co potwierdza wykonana w 1961r. przez geodetę M.P. mapa podziału gruntu. W oparciu o przedmiotową mapę oraz akt notarialny z dnia 25.04.1927r. założono Księgę Wieczystą nr 32032 w której jako właścicielka została wpisana E.M., natomiast w księdze nie ujawniono działki nr 13. Z.M. oświadczył, że właścicielka przekazała działkę nr 13 na rzecz Skarbu Państwa, jednakże dokumenty potwierdzające tę okoliczność nie zachowały się. Podczas zakładania ewidencji gruntów jako władający działką zastał wpisany R.M. W oparciu o kserokopię decyzji nr [...] Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 2.10.1970r. dokonano na wniosek R.M. zmiany w ewidencji gruntów polegającej na ujawnieniu działki nr 203/1 jako drogi pod pozycją: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. - Zarząd Dróg Lokalnych. Podstawę prawną dla tej zmiany stanowiły przepisy Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.) wprowadzające wymóg wykazania "dróg publicznych i innych dróg będących w powszechnym korzystaniu". Stosownie do treści § 24 ust. 2 pkt 4 cyt. zarządzenia co do gruntów pod drogami, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych lecz są w powszechnym korzystaniu jako władającego należało wpisać: "Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej". W poprzednich latach podmiot władający przedmiotową działką - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. - Zarząd Dróg Lokalnych został zastąpiony ujawnieniem jako władającego Skarbu Państwa oraz jako użytkownika terenu wpisano - Gminę B.. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym droga ta jest zlokalizowana, a zarządcą terenu w danej sprawie jest Gmina B.. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina B. zarzucając, że ujawnienie w ewidencji gruntów Gminy B. jako użytkownika jest pozbawione podstawy prawnej, albowiem użytkowanie stanowi ograniczone prawo rzeczowe, które dla ustanowienia wymaga formy aktu notarialnego, a takiego dokumentu w aktach sprawy brak. Gmina nie posiada tytułu do działki nr 203/1 . Gmina podkreśliła, że nigdy nie była zarządcą ani administratorem terenu, na którym znajduje się droga. Stanowi ona dojazd do pól pochodzących z pierwotnego majątku E.M. i jest przedmiotem sporu rodzinnego. Reasumując, zdaniem odwołującej, skoro w postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji nie wykazał faktu władania (użytkowania) przez gminę B. działki nr 203/1 stanowiącej drogę wewnętrzną to tym samym zaistniały przesłanki do uwzględnienia wniosku Gminy i wykreślenia jej jako władającego w odniesieniu do przedmiotowej działki. Rozpatrując odwołanie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że wprowadzenie zmiany polegającej na wyodrębnieniu działki nr 203/1 jako drogi stanowiło realizację przepisów Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W świetle art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne w ewidencji gruntów wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Unormowanie zawarte w art. 51 cyt. ustawy pozwala na wykazanie w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności - także osoby władającego. Przepis ten odnosi się do stanu faktycznego, zgodnie z którym władający został wpisany do rejestru ewidencji gruntów na podstawie obowiązujących wtedy przepisów. Nieruchomość oznaczona nr 203/1 nie ma uregulowanego stanu prawnego, w związku z tym wykreślenie Gminy B. jako władającego przedmiotową działką jest nieuzasadnione. W skardze do Sądu Gmina B. wniosła o uchylenie decyzji ego ego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] zarzucając, że organy nie udokumentowały i nie udowodniły faktu władania (użytkowania) działki nr 203/1 przez Gminę. Kserokopia decyzji nr [...] Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. nie uprawnia do przyjęcia, iż przedmiotowa działka stała się własnością Skarbu Państwa. Przywołane przepisy Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. pozwalały na wpisywanie do ewidencji jako władającego prezydium gromadzkiej rady narodowej co do gruntów pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych lecz są w powszechnym korzystaniu, natomiast działka 203/1 takiego waloru nie posiada. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), e sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie został jednoznacznie wyjaśniony. Już sam wpis do ewidencji gruntów budzi wątpliwość wobec faktu, że w odniesieniu do działki 203/1 wpisanych jest w istocie dwóch władających, a mianowicie Skarb Państwa jako samoistny posiadacz oraz Gmina B. jako użytkownik. Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ustawy, wedle którego w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Przepis ten mający charakter przepisu przejściowego, o czym świadczy zamieszczenie w rozdziale przepisy przejściowe i końcowe ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak trafnie zauważył organ II instancji odnosi się do stanu faktycznego, zgodnie z którym władający został wpisany do rejestru ewidencji gruntów na podstawie obowiązujących wtedy przepisów. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 16.11.1999r. sygn. akt II SA 1260/99. opubl. LEX nr 46220. Stanowisko organu, że działka 203/1 nie ma uregulowanego stanu prawnego nie pozwala na stwierdzenie, że istnieją przesłanki do wykazania w ewidencji gruntów obok Skarbu Państwa (władający) również Gminy B. (użytkownik). Użytkowanie należy do kategorii ograniczonych praw rzeczowych, których numerus clausus ustawodawca określił w art. 244 ustawy kodeks cywilny, a do powstania ograniczonego prawa rzeczowego z zastrzeżeniem wyjątków ustawą przewidzianych stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności. Art. 284 ustawy kodeks cywilny określający inne sposoby użytkowania nieruchomości przez osoby prawne nakazuje stosować przepisy kodeksu cywilnego, o ile użytkowanie to nie jest inaczej uregulowane innymi przepisami. Ustawa o drogach publicznych takich odrębnych regulacji nie zawiera. W tych okolicznościach trafny jest zarzut skarżącego, że fakt użytkowania nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W ocenie Sądu przepis art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie stanowi samoistnej podstawy do uznania, że gmina B. w stosunku do działki 203/1 stanowiącej drogę dojazdową do pól jest zarządcą terenu, a przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło, że Gmina jest zarządcą tej nieruchomości. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika zatem kiedy i na jakiej podstawie Gmina B. została wpisana w ewidencji gruntów jako użytkownik, zaś brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia Sądowi ocenę co do zgodności z prawem zgłoszonego wniosku a tym samym powoduje że decyzja organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Ubocznie należy podnieść, że zastrzeżenia budzi również wpis do ewidencji gruntów jako władającego Skarbu Państwa. Stosownie do § 24 ust. 4 pkt 1 lit c Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.- zwanego dalej zarządzeniem) jako władającego w odniesieniu do gruntów pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych lecz są w powszechnym korzystaniu - należało w ewidencji ujawnić prezydium gromadzkiej rady narodowej, stosownie zaś do pkt 4 lit b § 24 ust. 4 w odniesieniu do dróg publicznych - powiatowy zarząd dróg lokalnych - dla dróg lokalnych. Zaliczenie do kategorii dróg lokalnych następowało zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 29 marca 1962r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 20, poz. 90) w drodze uchwały właściwej rady narodowej. W aktach brak stosownej uchwały o zaliczeniu drogi stanowiącej działkę 203/1 do kategorii dróg lokalnych. W świetle powołanych regulacji oraz ustaleń organu, że działka nr 203/1 stanowi drogę dojazdową do pól wątpliwości budzi ujawnienie w ewidencji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. - Zarząd Dróg Lokalnych jako podmiotu władającego tą działką, skoro zgodnie z § 24 ust. 4 pkt 1 lit c zarządzenia tym podmiotem powinno być Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji mając na względzie podniesione wyżej uwagi dokona prawidłowych ustaleń mających na celu wykazanie podstaw prawnych ujawnienia w ewidencji gruntów Gminy B. jako władającego w odniesieniu do przedmiotowej działki i dopiero wówczas wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 p.p.s.a.