I SA/Wa 628/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Daniela Kozłowska Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Państwowych [...] [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego oddala skargę I SA/Wa 628/05 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. odmawiającą, z wniosku Prezydenta Miasta L., wznowienia postępowania w przedmiocie uwłaszczenia Państwowych [...] [...] w W. działkami nr [...] i [....], położonymi w L. przy ul. [...] [....] (obecnie ul. [...] [...] i ul. [...] [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktycznym i prawny: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r., stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Państwowe [...] [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L. przy ul. [...] [...] i oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [....] m² oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i budowli położonych na tym gruncie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2003 r. działając z urzędu i mając na uwadze art. 158 § 2 kpa stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa. Wskazano, że organ wojewódzki był niewłaściwy do orzekania w sprawie uwłaszczenia, gdyż organem właściwym był ówczesny zarząd gminy, bowiem powyższe działki stanowiły własność gminy od dnia 27 maja 1990 r., lecz nastąpiło zbycie praw rzeczowych na rzecz osób trzecich, co uniemożliwiło stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Uprzednio pismem z dnia 19 maja 1999 r. Prezydent Miasta L. złożył wniosek o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. odmówił wznowienia postępowania, motywując to brakiem przymiotu strony. Decyzja odmowna została uchylona przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2001 r., z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, przy czym wskazano na nietrafność poglądu o braku przymiotu strony przez Prezydenta Miasta L.. Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu centralnego została przez Sąd oddalona wyrokiem sygn. akt I SA 1941/01 z dnia 27 lutego 2003 r., przy czym Sąd potwierdził, iż Gmina L. posiada przymiot strony i była legitymowana do złożenia wniosku o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda umorzył postępowanie wznowieniowe, wskazując na art. 105 § 1 kpa, lecz decyzja ta została uchylona przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2004 r., z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, przy czym wskazano na nietrafność poglądu o bezprzedmiotowości postępowania. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., działając na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania z wniosku Prezydenta Miasta L., wskazując w szczególności na już wydaną wyżej wymienioną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. (związaną z art. 158 § 2 kpa) oraz na to, że nowa okoliczność polegająca na potwierdzeniu prawa własności przez gminę nie stanowi podstawy wznowienia, a przyjęcie, że gmina jest też stroną postępowania o wznowienie doprowadziłoby do paradoksu, gdyż nadal w sprawie orzekałby organ niewłaściwy. W wyniku odwołania od tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa z [...] kwietnia 1999 r. stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia, zaś weryfikacja decyzji ostatecznej może być dokonywana zarówno w trybie odnoszącym się do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) jak i w trybie odnoszącym się do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa), przy czym inne są przesłanki rozpatrywania sprawy w każdym z tych trybów. W sytuacji, gdy organ nadzoru nie stwierdzi nieważności decyzji pierwszej instancji i wyda decyzję na podstawie art. 158 § 2 kpa, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, co oznacza, że decyzji pierwszej instancji nie mogła zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek okoliczności wynikających z art. 156 § 2 kpa, nie występuje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego, a więc postępowanie dotyczące sprawy wznowienia winno być przeprowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jest w sprawie bezsporne, że Prezydent Miasta L. posiada interes prawny (art. 28 kpa) do żądania wznowienia postępowania uwłaszczeniowego. Wniosek taki został złożony pismem z dnia 19 maja 1999 r. i powołano się w nim na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Odmowa wznowienia (postępowania mogłaby zatem zaistnieć, jeżeli wniosek złożono po terminie określonym w art. 148 kpa, lub gdy strona nie powołuje się na przepisy art. 145 § 1 kpa i wskazuje na inne podstawy wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie nie ma to zastosowania. Strona decyzję uwłaszczeniową otrzymała w dniu 26 kwietnia 1999 r., a wniosek o wznowienie, noszący datę 19 maja 1999 r. wpłynął do urzędu wojewódzkiego w dniu 25 maja 1999 r., co świadczy, iż wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 kpa. Strona powołała się także na konkretne przepisy art. 145 § 1 kpa. Wszystko to - jak stwierdził organ odwoławczy - wskazuje na brak podstaw do odmowy wznowienia postępowania, zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Skargę na powyższą decyzję wniosły Państwowe [...] [...] w P. zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a w szczególności w sytuacji, gdy sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji została prawomocnie rozstrzygnięta przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który decyzją z [...] września 2003 r. stwierdził wydanie decyzji uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 1999 r. z naruszeniem prawa, wskazując, że wywołała ona nieodwracalne skutki. Tym samym decyzja uwłaszczeniowa uległą istotnej zmianie, a decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2003 r. jest "nową" ostateczną decyzją w sprawie uwłaszczenia. Zdaniem strony skarżącej, nie można wszcząć postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Wojewody, która uległa weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, bowiem oba tryby nadzwyczajne oparte są na zasadzie niekonkurencyjności i nie mogą być stosowane zamiennie. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przyjmując stan faktyczny ustalony przez organ odwoławczy stwierdził, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzja Wojewody w przedmiocie uwłaszczenia Państwowych [...] [...] w Warszawie z dnia [...] kwietnia 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, co stwierdził Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2003 r. Niezależnie od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 1999 r. w przedmiocie uwłaszczenia zgłoszony został 19 maja 1999 r. wniosek Prezydenta Miasta L. o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego, bowiem Gmina L. nie brała udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym. Tenże wniosek rozpatrywany był przez organy decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. (odmowa wznowienia), Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2001 r. (uchylenie decyzji odmownej z 28 czerwca 1999 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania), Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (o umorzeniu postępowania w sprawie o wznowienie), Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r. (uchylenie decyzji Wojewody z [...] lutego 2004 r. o umorzeniu postępowania), Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. (odmowa wznowienia postępowania uwłaszczeniowego), Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2005 r. (uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. o odmowie wznowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania). W sprawie tej zapadł również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2003 r. oddalający skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 29 maja 2001 r. i potwierdzający, że Gmina L. ma przymiot strony do wznowienia postępowania uwłaszczeniowego. Państwowe [...] [...] wnoszące o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2005 r. zarzucają, że wydano ją w warunkach art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż sprawa uwłaszczenia, czyli decyzja z [...] kwietnia 1999 r. została już zweryfikowana w trybie nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne, jak stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Oznacza to, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja wznowienia postępowania służy do usuwania następstw szczególnie ważkich wadliwości proceduralnych, które mogą wpływać na treść decyzji administracyjnych i ich skutki prawne. Instytucja stwierdzania nieważności decyzji określona w art. 156-158 kpa ma pewne cechy wspólne z instytucją wznowienia postępowania i obydwa te tryby postępowania skierowane są na wzruszenie decyzji administracyjnej. Zasadnicza różnica między tymi postępowaniami polega na tym, że w okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 kpa) wadą dotknięte jest samo postępowanie i są to wadliwości zaistniałe jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy, natomiast w sytuacjach wymienionych w art. 156 § 1 kpa wada tkwi w samej decyzji. Regułą jest, że o wznowieniu postępowania orzeka organ, który wydał w sprawie decyzję ostatniej instancji, natomiast do stwierdzenia nieważności właściwy jest organ wyższego stopnia (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2000 r., I SA 286/99, wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r. IV SA 543/90). Okoliczność, że decyzja uwłaszczeniowa z [...] kwietnia 1999 r. była przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, gdyż nieruchomości w dacie wydania decyzji były własnością gminy, a zatem naruszono art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i organ nadzoru stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa, nie oznacza, iż nie można wznowić postępowania uwłaszczeniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe, tj. jeżeli organ ustali, że nie ma podstaw do wznowienia to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznawania sprawy administracyjnej będącej przedmiotem weryfikacji decyzji. Nawet bowiem, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, to nie będzie mógł jej uchylić w tym trybie, skoro podstawy wznowienia postępowania są wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego wyczerpująco i wyjście poza nie byłoby rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji. Tak więc tylko w postępowaniu o wznowienie właściwy organ będzie mógł ustalić, czy zaistniały podstawy do wznowienia, a jeżeli tak - merytorycznie rozpoznać sprawę będącą przedmiotem decyzji weryfikowanej w tym trybie. Tak więc decyzja, która była przedmiotem (postępowania nieważnościowego z punktu widzenia art. 156 § 1 kpa, może być weryfikowana w trybie wznowieniowym z uwagi na podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 kpa, oczywiście jeżeli wniosek o wznowienie złożyła strona, czyli podmiot, który ma interes prawny. O tym, że Gmina L. ma, jako właściciel tych nieruchomości, interes prawny w każdym postępowaniu, które dotyczyć będzie tych nieruchomości i że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa Gmina L. była uprawniona do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 1999 r., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2003 r., I SA 1941/01 wydanym w przedmiotowej sprawie. Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, to czy są spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, na które wskazano we wniosku o wznowienie i kwestia jakiego rodzaju decyzja winna zapaść po wznowieniu postępowania, przy uwzględnieniu także sprawy właściwości organu, nie należało do sprawy rozpatrywanej w decyzji wydanej na podstawie art. 149 § 3 kpa. Reasumując, zaskarżona decyzja, w której organ odwoławczy wskazał na uchybienia organu pierwszej instancji, które stały się przyczyną uchylenia decyzji i do czego organ pierwszej instancji musi się odnieść, nie narusza prawa. Wbrew zarzutowi skarżącego nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, co wykazano wyżej, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).