V SA/Wa 253/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Asesor WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - referendarz sądowy - Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) sierpnia 2006 r. Nr (...) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) czerwca 2006r., nr (...) 2. Stwierdza, że decyzje, których nieważność została stwierdzona nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Pismem datowanym na 26 czerwca 2006 r. małżonkowie E. oraz K. O. wystąpili do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w B. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz zaległych odsetek od tych należności. Wskazali, iż znajdują się w trudnej sytuacji materialnej wynikającej z bankowego zadłużenia (w sumie 20.000, zł.), utrzymania trójki uczących się dzieci oraz wydatków związanych z chorobą E. O.. Do wniosku załączono zaświadczenie lekarskie potwierdzające schorzenia E. O.. Decyzją z (...) czerwca 2006 r., nr (...) , Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, powoływany dalej jako Prezes Kasy, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41 a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7 , poz. 25 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,u.u.s.r.-- wskazując, że w dniu złożenia wniosku należność z tytułu składek, za okres 3 kw 1996 r. do 2 kw 2006 r. wynosiła 31.662,50 zł. - umorzył część należności w postaci odsetek w kwocie 7.985,00 zł. Decyzja wydana została na K. O.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że K. O. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 7,08 ha z którego uzyskuje przychody. Zaznaczył, że zaciągnięcie kredytu bankowego było indywidualną decyzją strony i chociaż stanowi obciążenie dla budżetu rodzinnego nie może stanowić całkowitej podstawy do umorzenia. Dodał, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego uwzględnił koszty związane z chorobą żony a także częściowo zaciągnięty kredyt bankowy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 21 lipca 2006 r. (data wpływu do organu) K. oraz E. O. podkreślili trudną sytuację finansową posiadanego gospodarstwa rolnego powołując się przy tym na jego wielkość oraz słabą klasę ziemi. Jednocześnie zaznaczyli, że sytuację materialną rodziny dodatkowo pogarsza susza w rolnictwie. Do wniosku małżonkowie O. załączyli zaświadczenie Urzędu Gminy w C., potwierdzające szacunkowy przychód roczny z posiadanego przez nich gospodarstwa rolnego (w wielkości 7,40 ha fizycznych, tj. 2,86 ha przeliczeniowego) w wysokości 4.646,00 zł. Następnie Prezes Kasy, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, decyzją z (...) sierpnia 2006 r., nr (...) , utrzymał w mocy własną decyzję z (...) czerwca 2006 r. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,kpa-- oraz 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że K. O. nie udowodnił twierdzenia o niepowodzeniach w produkcji rolnej żadnymi zaświadczeniami a także, że nie wyrażał zgody - pomimo propozycji ze strony KRUS - na spłatę zadłużenia w układzie ratalnym. Jednocześnie organ zaznaczył, że sytuacja materialno-bytowa K. O. nie odbiega od sytuacji innych rolników opłacających należne składki. W skardze z 21 września 2006 r. (data wpływu) na powyższą decyzję Prezesa Kasy z (...) sierpnia 2006 r. K. O. nie zgodził się z decyzją organu. Oświadczył, że po śmierci ojca otrzymał w spadku 1/5 gospodarstwa rolnego, które wcześniej nie było objęte ubezpieczeniem a także, że zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy C. z 1993 r. nie podlegał ubezpieczeniu rolniczemu. Skarżący zaprzeczył, że nie zgadzał się na rozłożenie należności na raty. Do skargi K. O. załączył kopie: zaświadczenia Wójta Gminy C. nr (...) z (...) .02.1993 r.; postanowienia o umorzeniu dochodzenia z (...) .10.1988 r., sygn. akt (...) w sprawie pożaru stodoły w miejscowości G., a także zaświadczenie z (...) .09.2006 r. Gabinetu Weterynaryjnego w B. - potwierdzające padnięcie w 2001 r. w gospodarstwie K. O. 2 sztuk zwierząt hodowlanych. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W dniu 12 kwietnia 2007 r. do akt sądowych wpłynęło Zaświadczenie Urzędu Gminy w C., potwierdzające złożenie przez skarżącego oświadczenia, że w jego gospodarstwie rolnym w wyniku suszy uszkodzeniu uległy wymienione w zaświadczeniu uprawy, co potwierdzone zostało przez komisję powołaną zarządzeniem Wojewody L., która oszacowała z tego tytułu straty w mieszance zbożowej w wysokości 57%, pszenżycie 57%, ziemniakach 60%, malinach 75%, truskawkach 50%. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazanych. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,u.p.p.s.a.--. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 u.p.p.s.a.). Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 u.p.p.s.a. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności z tytułu składek należy do kompetencji Prezesa Kasy. Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, która wymagała ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. Stan prawny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41 a i 55 tej ustawy. W myśl art. 41 a ust 1 pkt 1 u.u.s.r., Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno- rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 6 pkt 13b u.u.s.r. przez ,,należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Z kolei w sprawach nieuregulowanych w u.u.s.r. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s.--), o czym stanowi art. 52 u.u.s.r. Natomiast według art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa sanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Wobec powyższego stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie ma zastosowanie art. 107 § 1 k.p.a., który określa elementy składowe decyzji: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Treść rozstrzygnięcia powinna zawsze być związana z przedmiotem postępowania i stanowić swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione we wniosku żądanie strony. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest rozumiane jako osnowa decyzji bądź sentencja decyzji i jako takie musi być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron postępowania administracyjnego. Tylko o decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie można powiedzieć, że załatwia sprawę administracyjna co do jej istoty, zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (vide wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Oznacza to, że pomiędzy osnową decyzji (rozstrzygnięciem) a jej uzasadnieniem nie mogą występować rozbieżności, jak również, że nie można orzekać w przedmiocie wniosku strony oddzielnie w osnowie decyzji oraz w jej uzasadnieniu. Tymczasem w niniejszej sprawie Prezes Kasy rozpatrując wniosek małżonków O. o umorzenie zaległych składek wraz z odsetkami, w osnowie decyzji z (...) czerwca 2006 r., orzekł o umorzeniu części odsetek (w kwocie 7.985,00 zł.) nie rozstrzygając o pozostałej części należności. Natomiast treść uzasadnienia powyższej decyzji wskazuje, że organ wypowiedział się tam o odmowie umorzenia pozostałej części należności, stwierdzając, że zadłużenie skarżącego w banku ,,nie może stanowić całkowitej podstawy do umorzenia--. Wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia należności potwierdza także pełnomocnik Prezesa Kasy, który w odpowiedzi na skargę, stwierdził, że ,,stan gospodarstwa skarżącego, jego sytuacja osobista i majątkowa nie umożliwiają na pozytywne rozpatrzenie jego wniosku--. Powyższe wskazuje, że Prezes Kasy decyzją z (...) czerwca 2006 r. rozstrzygnął o sytuacji prawnej strony postępowania administracyjnego, nie tylko w osnowie decyzji lecz także w jej uzasadnieniu. W tej sytuacji warto wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.06.2003 r. (sygn. akt. I SA 215/02, LEX nr 149489) - wydanym w zbliżonym stanie fatycznym, w zakresie zawarcia części rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji -wyraził pogląd zgodnie z którym: ,,Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a w pozostałej części w jej uzasadnieniu--. Wyrokiem tym NSA stwierdził nieważność decyzji z powodu jej wydania - omawianym zakresie - z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w składzie orzekającym podziela przywołany powyżej pogląd prawny i jednocześnie stwierdza, że decyzja Prezesa Kasy z (...) czerwca 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w k.p.a. Decyzja ta stanowi oczywiste i jednoznaczne zaprzeczenie omówionych przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wadą analogicznego naruszenia prawa dotknięta jest także zaskarżona decyzja (...) sierpnia 2006 r., którą Prezes Kasy, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z (...) czerwca 2006 r. Oczywiste naruszenie wymogów decyzji administracyjnej w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników a także w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (poprzez zaakceptowanie decyzji z (...) .06.2006 r. oczywiście wadliwej) jako rażące naruszenie prawa procesowego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Nie chodzi zatem o błędy wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (vide wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA2998/99, LEX 51249). W ocenie Sądu z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności obu decyzji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w rozumieniu cytowanego już w uzasadnieniu art. 135 u.p.p.s.a. Z brzmienia art. 135 wynika, że dość szeroko zakreśla on ramy (tak co do "głębokości", jak i "szerokości") orzekania przez sąd, gdyż na podstawie tego przepisu usunięcie naruszenia prawa ma dotyczyć aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, wówczas, gdy jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że przesłanką zastosowania zawartego w tym przepisie unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w innych aktach lub czynnościach (i to nie tylko bezpośrednio je poprzedzajacych), jeżeli były one podjęte w granicach danej sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził wystąpienie w sprawie dalszych naruszeń prawa, które gdyby były wyłączne stanowiłyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ja decyzją z (...) czerwca 2006 r. Przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie rolników zainicjowane zostało wnioskiem małżonków E. i K. O.. Małżonkowie ci podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników, zobowiązani są solidarnie do opłacania składek, jak również uregulowania zaległości (vide decyzja Prezesa Kasy z (...) .03.2006 r., nr (...) , wydana na małżonków O., k. 24-25 akt administracyjnych). Nie może budzić wątpliwości, że zarówno E. jak i K. O. są, w rozumieniu art. 28 k.p.a., stronami postępowania w przedmiocie umorzenia należności, ponieważ zażądali czynności organu (umorzenia należności) ze względu na swój obowiązek (zapłaty należności). Natomiast w decyzjach wydanych w tym przedmiocie, adresatem jest tylko K. O. co wskazuje na to, że Prezes Kasy rozpatrując wniosek małżonków pominął E. O., która jest stroną tego postępowania i która legitymowana była do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności. Potwierdza to K. O., który oświadczeniem złożonym do protokołu rozprawy stwierdził, że w sprawie o umorzenie należności żona nie otrzymała decyzji. Sytuacja gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast jego § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Zaprezentowana norma z § 1 omawianego artykułu w sposób jednoznaczny nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przeprowadzenie całego postępowania bez udziału wszystkich (wskazanych wyżej) stron postępowania stanowi wyraźne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Odnosząc obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania do skarżącego (K. O.) zauważyć należy, iż w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek zawartych w § 2 ww. artykułu, pomimo to Prezes Kasy nie umożliwił - po zakończeniu w sprawie postępowania wyjaśniającego a przed wydaniem decyzji - wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dopełnienie przedmiotowego obowiązku umożliwiłoby przedłożenie przez K. O., przed wydaniem zaskarżonej decyzji, dowodów - złożonych na etapie postępowania sądowego - potwierdzających poniesienie strat z tytułu klęski suszy w uprawach rolnych oraz ich ocenę w toku postępowania administracyjnego przez organ orzekający. Straty w rolnictwie mogą mieć istotne znaczenie dla ustalenia przez Prezesa Kasy możliwości płatniczych skarżącego, których wyjaśnienie jest warunkiem wydania prawidłowej decyzji w trybie art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., które jednak nie zostały przez organ ustalone. Stwierdzenie nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji sprawia, że sprawa ponownie rozpatrywana będzie przez organ administracyjny. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Kasy zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej powyżej przez Sąd oceny prawnej i przeprowadzenia postępowania z pełnym poszanowaniem przepisów postępowania. W ramach tego organ administracyjny winien rozważyć podnoszone przez skarżącego okoliczności z uwzględnieniem treści normy prawa zawartej w art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., w szczególności w kontekście zawartego w niej wymogu ,,uwzględnienia możliwości płatniczych skarżącego-- jak również ,, ważnego interesu zainteresowanego--. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 134 u.p.p.s.a. i art. 135 u.p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji, których nieważność została stwierdzona do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 u.p.p.s.a.