VII SA/Wa 179/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi "[...] S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej "[...] S.A. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek J. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę magistrali cieplnej zachodniej od osiedla [...] do ulicy [...] zadanie III od komory P5/5 do komory JI/5 w [...], na odcinku działki nr [...] obr. [...] w [...], stanowiącej własność wnioskodawcy, decyzją z dnia [...] września 2006r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Nr [...] nie określając daty jej wydania. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że kwalifikowaną wadą kontrolowanej decyzji jest rażące naruszenie, obowiązującego w dacie wydania spornego rozstrzygnięcia, art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229), zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Zdaniem organu w dacie wydania pozwolenia na budowę Inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zauważył w uzasadnieniu swojej decyzji istnienie w obrocie prawnym decyzji Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 1978 r., znak: [...], wydanej na wniosek Inwestora a zezwalającej "na wejście na (...) nieruchomości położone w [...]", które zostały objęte sporną inwestycją, w tym na działkę nr [...] Po rozpoznaniu wniosku spółki SA [...], następcy prawnego ówczesnego inwestora magistrali cieplnej, o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006r. utrzymał w mocy własną decyzję dnia [...] września 2006r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż w omawianej sprawie, kwalifikowaną wadą decyzji organu wojewódzkiego jest rażące naruszenie, obowiązującego w dacie jej wydania, art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229), zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Zdaniem organu, w dacie wydania pozwolenia na budowę Inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustosunkowując się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podniósł, że nie dysponuje oryginałem decyzji a jedynie uwierzytelnieniem z dnia 3 lutego 1978 r., odpisu tego aktu administracyjnego, który nie zawiera daty. Na podstawie tego odpisu organ doszedł do przekonania, że decyzja o pozwoleniu na budowę była pozbawiona daty, okoliczność ta stanowi, zdaniem organu, wystarczającą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Skargę do Sądu wniosła spółka [...] podnosząc, że zaskarżoną decyzję wydano nie na podstawie oryginału lub oryginalnej kopii decyzji - pozwolenia na budowę nr [...] lecz na podstawie niewiarygodnego odpisu decyzji który nie zawierał daty wydania tej decyzji - pozwolenia na budowę i błędnie ustalonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego daty uwierzytelnienia odpisu tej decyzji tj. 3.2.1978r a nie 3.2.1972r jak faktycznie wynika z daty uwierzytelnienia odpisu tej decyzji. Skarżący dodatkowo podniósł, że unieważnienie decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa winno nastąpić po przedstawieniu przez wnioskodawcę lub organ administracyjny wydający sporną decyzję jej oryginału lub jej oryginalnej kopii. Zdaniem skarżącego orzekanie o unieważnieniu decyzji po 28 latach na podstawie niewiarygodnego odpisu decyzji sporządzonego pismem maszynowym i pismem ręcznym i nie zawierającego daty wydania decyzji jest nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki [...]zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006r. oraz z dnia [...] listopada 2006r. - naruszają prawo. Przedmiotowe decyzje organów obu instancji naruszają - zdaniem Sądu -przepisy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Tymczasem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę magistrali cieplnej na odcinku działki nr [...] obr. [...]w [...], zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2006r. organ stwierdził istnienie w obrocie prawnym decyzji Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 1978 r., znak: [...], wydanej na wniosek Inwestora a zezwalającej "na wejście na (...) nieruchomości położone w [...]", które zostały objęte sporną inwestycją, w tym na działkę nr [...] lecz nie odniósł się do znaczenia i wpływu tej decyzji na prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jej związku z pozwoleniem na budowę magistrali cieplnej stwierdzając, że w dacie wydania pozwolenia na budowę, Inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozpatrując ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wskazał na naruszenie przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229), zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Stwierdził ponadto, że nie dysponuje oryginałem decyzji a jedynie uwierzytelnieniem z dnia 3 lutego 1978 r., odpisu tego aktu administracyjnego, który ponadto nie zawiera daty co zdaniem jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął swoje rozstrzygnięcie w oparciu o niepełny materiał dowodowy błędnie go ponadto oceniając. Organ nie odniósł się do decyzji Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 1978 r., znak: [...], wydanej na wniosek Inwestora a zezwalającej na zajęcie działki nr [...], nie odniósł się do znaczenia i wpływu tej decyzji na prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jej związku z wydanym pozwoleniem na budowę magistrali cieplnej. Art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego - ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) stanowił, iż "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością". Warunek ten może być uznany za spełniony, jeżeli inwestor uzyskał zezwolenie organu administracyjnego, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości / tekst jednolity Dz. U. z 1974r. Nr 10 poz.64/. W niniejszej sprawie inwestor legitymował się takim zezwoleniem, niemniej jednak istnieją w sprawie wątpliwości dotyczące daty rozpoczęcia inwestycji i daty wydania pozwolenia na budowę w zestawieniu z datą wydanego pozwolenia na zajęcie nieruchomości . Jak wynika bowiem z akt sprawy ( zawiadomienie Zakładu Inwestycji Komunalnych z 17 kwietnia 1978r. i protokół przejęcia do eksploatacji inwestycji z dnia 11.02.1980r.) oraz oświadczeń uczestnika postępowania J. J. ma rozprawie sądowej rozpoczęcie inwestycji na działce nr [...] obr. [...] w [...] mogło nastąpić już w kwietniu 1978r. a więc przed uzyskaniem zezwolenia na zajęcie nieruchomości i przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ustalenie daty zezwolenia na zajęcie nieruchomości, daty wydania pozwolenia na budowę oraz daty faktycznego rozpoczęcia inwestycji ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności pozwolenia na budowę. Nadmienić przy tym należy , że brak daty orzeczenia administracyjnego w sytuacji gdy takie orzeczenie wprowadzone by zostało do obrotu prawnego czyli doręczone stronom postępowania jest niewątpliwym uchybieniem art.107 § 1 k.p.a. Stwierdzić jednak należy, że o ile wskazana przez organ wada stanowi o naruszeniu prawa to zarówno jej ciężar jak i charakter nie są takie aby uznać, że decyzja rażąco narusza prawo i wywołuje skutki nie dające się pogodzić z zasadą praworządności. Sąd nie podziela zatem stanowiska organu, że skoro decyzja jest pozbawiona daty to okoliczność ta jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest bowiem każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zdaniem Sądu, organ nie wyczerpał wszystkich możliwości dotarcia do oryginału decyzji i dokładnego ustalenia daty wydania pozwolenia na budowę magistrali cieplnej. Przepisy art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazują organom administracyjnym prowadzącym postępowanie dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ administracyjny w celu ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy może na tą okoliczność przeprowadzić również rozprawę administracyjną. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa. a uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa bowiem w niniejszej sprawie istnieją zasadnicze wątpliwości co do daty wydania pozwolenia na budowę oraz okoliczności z nim związanych. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ zobligowany jest uzupełnić go z własnej inicjatywy. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114). Ciężar dowodu obciąża organ administracyjny. Zdaniem Sądu dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostało rażąco naruszone prawo. Z tej przyczyny wskazane przez Sąd wątpliwości wymagają ponownych ustaleń zgodnie z wymogami, art. 7 i art. 77 k.p.a. tj. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Zważywszy na powyższe uchybienia uznając, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 1 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.