I OSK 989/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Izabella Kulig – Maciszewska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 63/04 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Krakowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia odrzucić skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 marca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Krakowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zwolnieniu ze służby oraz poprzedzająca ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, co następuje. Pismem z dnia 29.06.1998r. (złożonym w dniu 30.06.1998r.) mł. chor. mgr. W. W. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o przyjęcie jego pisemnego wystąpienia ze służby w służbie więziennej z dniem 30 czerwca 1998r. Decyzją Personalną Nr [...] z dnia 27 lipca 1998r. Dyrektor Zakładu Karnego w [...] zwolnił W. W. z dniem 31 lipca 1998r. ze Służby Więziennej. Orzeczeniem Nr 394/98 Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Nr 2 MSWiA w Krakowie z dnia 20 listopada 1998r. rozpoznano u skarżącego: 1. Nerwicę neurasteniczną z komponentem przygnębiennym i somatyzacją objawów. 2. Chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa piersiowego i lędźwiowego z dyskopatią TM2/L1, L1/L2 z przewlekłymi bólami korzeniowymi. 3 Przewlekłe zapalenie zatok szczękowych z nawracającymi zmianami polipowatymi zatoki szczękowej lewej i uznano skarżącego za całkowicie niezdolnego do służby w więziennictwie zaliczając go do trzeciej grupy inwalidów. Jednocześnie uznano, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Służbie Więziennej i istnieje od 30.06.1998r. W wyniku tego orzeczenia W. W. przeszedł na zaopatrzenie rentowe Służby Więziennej. W dniu 1 marca 1999r. skarżący wniósł o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 27 lipca 1998r. w sprawie zwolnienia go ze służby w ten sposób, aby podstawą jego tego zwolnienia stał się przepis art. 39 ust. 2 pkt 1 zamiast art. 39 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 1996r. Nr 61, poz. 283 z późn. zm.) Dyrektor Zakładu Karnego w [...] decyzją z dnia 12 marca 1999r. wniosek ten załatwił odmownie. Organ II instancji - Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Krakowie rozpoznając odwołanie W. W. od tej decyzji - decyzją Nr [...] z dnia 28 kwietnia 1999r. postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Jako uzasadnienie wskazano brak przesłanek z art. 155 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) W wyniku skargi W. W. - Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2003r. (sygn. akt II SA/Kr 1142/99) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 28 kwietnia 1999r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wniosek o zwolnienie ze służby w Służbie Więziennej skarżący złożył w sekretariacie Zakładu Karnego w [...] w dniu 30 czerwca 1998r., co zostało urzędowo potwierdzone na tym wniosku, a nie 29 czerwca 1998r., jak to przyjęły organy administracyjne orzekające w sprawie. Inwalidztwo stwierdzone u W. W. pozostaje w związku ze służbą w Służbie Więziennej i istnieje także od dnia 30 czerwca 1998r, co zostało stwierdzone orzeczeniem Nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Nr 2 MSWiA w Krakowie z dnia 20 listopada 1998r. NSA wskazał także, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz zbadanie czy za czy za zmianą (uchyleniem) wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny i słuszny interes strony, przy jednoczesnym uwzględnieniu ewentualnych przepisów szczegółowych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany (uchylenia). Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Dyrektor Zakładu Karnego w [...] decyzją z dnia [...] nie uwzględnił wniosku W. W. o zmianę decyzji administracyjnej z dnia 27 lipca 1998r. w części dotyczącej zmiany podstawy prawnej zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu podał, że za zmianą decyzji nie przemawia ani interes społeczny, ani też słuszny interes strony, gdyż jego zdaniem skarżący uzyskał orzeczenie komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby w Służbie Więziennej kilka miesięcy po złożeniu pisemnego wniosku o wystąpienie ze służby i po wydaniu decyzji personalnej o zwolnieniu go ze służby. Stwierdził także, że ewentualne uznanie żądania strony pociągnęłoby za sobą poniesienie przez Skarb Państwa skutków finansowych, zgodnie z zasadami ustalonymi w przepisach ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (tekst jednolity DZ. U. z 2003 roku, Nr 15, poz. 148 z późn. zm.), a w szczególności art. 28 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Organ podkreślił, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny. W związku z tym słuszny interes strony stoi w sprzeczności z prawem i nie może brać góry nad interesem społecznym, a skarżący podejmując decyzję o wystąpieniu ze służby winien ponieść konsekwencje swych działań. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 155 K.p.a. i art. 30 ustawy z dnia 11 maja 2005r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zmianami). W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Krakowie decyzją Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji zrealizował zasadę związania oceną prawna wyrażoną w orzeczeniu NSA z dnia 27 lutego 2003r. W wyroku stwierdzono bowiem, że uchylenie ostatecznej decyzji ze względu na słuszny interes nie może stać w sprzeczności z przepisami szczególnymi, a wskazany przez organ I instancji przepis art. 28 ust. 3 ustawy o finansach publicznych jest właśnie takim przepisem szczególnym. Nadto organ podkreślił, że interes strony polegający na ewentualnym osiągnięciu dodatkowych korzyści finansowych nie można zakwalifikować jako słuszny, tym bardziej, że skarżący jako osoba z wyższym wykształceniem i dodatkowo przeszkolona z przepisów resortowych w pełni zdawał sobie sprawę z konsekwencji złożonego przez siebie wniosku o zwolnienie ze służby. W. W. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił organowi naruszenie przepisów powołanych w odwołaniu. Stwierdził także, że zaskarżona decyzja nosi znamiona dowolności. Podkreślił, iż uzyskał on stwierdzenie inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą dopiero w dniu 28 listopada 1998r. i z tego względu nie mógł w lipcu 1998r. zmienić trybu wniosku o zwolnienie ze służby. Właśnie fakt ustalenia inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą stanowi podstawę do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. i ocena słuszności musi być z tym faktem łączona. Zarzucił, że art. 28 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w oczywisty sposób nie jest przepisem sprzeciwiającym się zmianie decyzji w rozumieniu art. 155 K.p.a., gdyż taki przepis musi być jednoznacznie skonkretyzowany. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Krakowie wniósł o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejsza sprawę uznał, że skarga jest uzasadniona. Stwierdził, iż przepis Art. 28 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, na który powołują się organy w oczywisty sposób nie jest przepisem sprzeciwiającym się zmianie decyzji w rozumieniu art. 155 K.p.a.. Sąd I instancji przyznał także rację skarżącemu, że organy administracyjne naruszyły art. 30 ustawy z dnia 11 maja 2005r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zmianami), art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), oraz obecnie obowiązujący art. 190 zdanie 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że organy nie wysnuły żadnego wniosku z okoliczności wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2003r. A mianowicie z faktu, że skarżący wniosek o zwolnienie ze służby w Służbie Więziennej złożył w sekretariacie Zakładu Karnego w [...] w dniu 30 czerwca 1998r., co zostało urzędowo potwierdzone na tym wniosku. Istotnym jest także fakt, że zgodnie z orzeczeniem Nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Nr 2 MSWiA w Krakowie z dnia 20 listopada 1998r. uznano, że inwalidztwo stwierdzone u W. W. pozostaje w związku ze służbą w Służbie Więziennej i istnieje od dnia 30 czerwca 1998r., a więc także w dacie wydania decyzji ostatecznej o zwolnieniu ze służby (w dniu 27 lipca 1998r.). Wprawdzie, jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, w dacie wydania decyzji w dniu 27 lipca 1998r wskazującej jako podstawę zwolnienia skarżącego ze służby art. 39 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej nie była stronom znana inna podstawa zwolnienia, ponieważ została ustalona późniejszym orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej, jednakże podstawa ta istniała w dacie wydania tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, iż odpowiedzialność pracodawcy za utratę zdrowia pracownika należy do podstawowych zasad mających na celu ochronę praw człowieka i podstawowych wolności. Znajduje to potwierdzenie w przepisach prawa międzynarodowego, a także w art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1 oraz w art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołane przez WSA: artykuł 23 ust. 1. Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 10.12.1948r.; artykuł 7 pkt b Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych z 16.12.1966r.; artykuł 13 ust. 1 Deklaracji Podstawowych Praw i Wolności z 12.04.1989r.; artykuł 19 zdanie pierwsze Karty Wspólnotowej Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników z 09.12.1989r.; oraz artykuły 66 ust., 67 ust. 1 i 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej mają zdaniem tego sądu zasadnicze znaczenie dla ochrony zdrowia każdego pracownika/funkcjonariusza i odpowiedzialności pracodawcy za utratę zdrowia pracownika/funkcjonariusza związaną z wykonywaną pracą/służbą i wskazują zarówno na słuszny interes strony - pracownika/funkcjonariusza w domaganiu się od pracodawcy poniesienia wszelkich konsekwencji w sytuacji ustalenia, że inwalidztwo powstałe u pracownika/funkcjonariusza ma związek z wykonywaną pracą/służbą przez tego pracownika/funkcjonariusza, jak również - z uwagi na naczelny charakter przytoczonych wyżej zasad - na interes społeczny, o którym mowa w art. 155 K.p.a.. Przytoczone fakty przesądzają zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o tym, że za uwzględnieniem wniosku przemawia zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, o których mowa w art. 155 K.p.a.. W skardze kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Organ nie podał jednak jakie przepisy prawa naruszone zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Co więcej, mylnie przytoczył art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako art. 174 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej stwierdził, że rozpatrując sprawę WSA pominął fakt, iż wniosek skarżącego o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze Służby Więziennej nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ w dacie zwolnienia ze służby musiałaby istnieć również druga podstawa zwolnienia czyli, w myśl przepisu art. 39 ust. 2 pkt 1 (błędnie powołanego w skardze kasacyjnej jako art. 39 ust. 2 pkt 6) ustawy o służbie więziennej orzeczenie o niezdolności do służby, a nie sam stan faktyczny w postaci niezdolności. W przedmiotowej zaś sprawie w dniu zwolnienia skarżącego ze służby istniała, zdaniem organu, tylko obligatoryjna podstawa zwolnienia wynikająca z art. 39 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy, to znaczy pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby. Zdaniem organu, w takiej sytuacji zaskarżony wyrok narusza art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 39 ust. 2 pkt. 1 i 6 ustawy o Służbie Więziennej. W opinii organu w zaskarżonym wyroku Sąd niewłaściwie zastosował przepis art. 155 k.p.a, przyjmując, iż nie istniał przepis szczególny sprzeciwiający się żądanej zmianie decyzji, przy czym pojęcie przepisów szczególnych Sąd zawęził jedynie do przepisów wyraźnie wyłączających stosowanie przepisów K.p.a., a tymczasem w niniejszej sprawie powołane przepisy ustawy o Służbie Więziennej sprzeciwiają się nie tyle uchyleniu w ogóle decyzji, lecz jej zmianie w zakresie żądanym przez stronę. W opinii organu nie istniały wobec powyższego podstawy do stwierdzenia, iż decyzje odmawiające zmiany decyzji [...] wydane zostały z naruszeniem prawa i ich uchylenia przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna jako niedopuszczalna zasługuje na odrzucenie. Jak stanowi art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – przytaczanej dalej jako p.p.s.a. – skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Cytowany przepis określa wymagania formalne jakie powinna spełniać skarga kasacyjna. Są to wymagania przewidziane dla każdego pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz wymagania szczególne odnoszące się wyłącznie do skargi kasacyjnej. Braki skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim powinna ona spełniać wymagania przewidziane dla pism procesowych podlegają uzupełnieniu w trybie przewidzianym w art. 49 p.p.s.a., który to przepis do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się, jak nakazuje art. 193 p.p.s.a. - odpowiednio. Oznacza to, że uzupełnienia tego rodzaju braków formalnych skargi kasacyjnej można dokonać wskutek wykonania wezwania sądu w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Jeśli zaś chodzi o wymagania szczególne, przewidziane wyłącznie dla skargi kasacyjnej, zawarte w art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po słowie "oraz" to są nimi: 1. oznaczenie zaskarżonego orzeczenia 2. wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości czy w części 3. przytoczenie podstaw kasacyjnych 4. wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia 5. oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymagania te stanowią elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, których brak nie podlega uzupełnieniu i skutkuje niedopuszczalnością skargi kasacyjnej a w konsekwencji, jej odrzuceniem. Zgodnie bowiem z art. 183 cyt. ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Może on zatem badać sprawę tylko z punktu widzenia podstaw kasacyjnych zawartych w tej skardze. Formalny rygoryzm w stosunku do skargi kasacyjnej służy ustaleniu, w sposób nie budzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przytaczając podstawy kasacyjne strona skarżąca musi zatem wskazać czy zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym samo zacytowanie treści art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla spełnienia formalnych wymogów skargi kasacyjnej niezbędne jest precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów prawa, wraz z podaniem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005r.). W niniejszej sprawie treść skargi kasacyjnej ograniczyła się jedynie do fragmentarycznego powołania art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie), nota bene mylnie przytoczonego jako art. 174 pkt 1 K.p.a. Oprócz błędnego powołania przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a, (jako art. 174 K.p.a.) stanowiącego podstawę wniesienia skargi kasacyjnej, skarga kasacyjne złożona w rozpatrywanej sprawie nie zawiera wskazania jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone, oraz na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie. Brak ten wyklucza możliwość zbadania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Będąc zobligowanym, z mocy art. 183 p.p.s.a., do badania sprawy w graniach skargi kasacyjnej Sąd nie może jedynie domyślać się, które przepisy prawa zostały, zdaniem skarżącego, naruszone. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, ze względu na nie dające się usunąć braki formalne, uznać należało za niedopuszczalną. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 w związku z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.