II OSK 653/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1321/05 w sprawie ze skargi "M" Spółka Jawna w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od B. F. na rzecz "M" Spółka Jawna w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 5.04.2006 r. pełnomocnik B. F. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1321/05, w sprawie ze skargi "M" Spółka jawna w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] uchylającego zaskarżoną decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 13 kwietnia 2005 r. B. F. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia 25 kwietnia 2000r., którą Starosta P., na wniosek J. C. i W. C. działających w imieniu i na rzecz Spółki cywilnej "M", zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę zespołu dziewięciu segmentów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (po 4 lokale mieszkalne w segmencie) oraz wolnostojącego budynku mieszkalnego i jednorodzinnego 4-lokalowego, 10 zbiorników bezodpływowych na ścieki o poj. użytkowej 10 m3. Jako przyczynę złożenia wniosku B. F. podała niezgodność powyższej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 1 marca 2000 r. i z planem zagospodarowania terenu. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę strychu użytkowego nad II kondygnacją, co jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidującą wzniesienie budynków do wysokości dwu kondygnacji. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. ([...]), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2000 r., stwierdzając brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. F., decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia 25 kwietnia 2000 r. Zdaniem organu odwoławczego, weryfikowana decyzja Starosty P. z dnia 25 kwietnia 2000 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa bowiem pozwala na budowę obiektu dwukondygnacyjnego, niepodpiwniczonego z użytkowym strychem, tymczasem z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że miały to być budynki o wysokości do II kondygnacji, dachy strome. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, pełnomocnik "M" Sp.j. informuje, że nieruchomości objęte kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę zostały już zbyte osobom trzecim, nabywców więc chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, zaszły nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa), co znajduje odzwierciedlenie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92. Powyższe okoliczności wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, która zdaniem skarżącej, nie narusza też w sposób rażący prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2006 r. między innymi stwierdził, że kwestionowana decyzja Starosty P., w ocenie Sądu nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. W opisie dokumentacji technicznej w punkcie dotyczącym charakterystyki obiektu (s.4) zapisano, że budynek będzie dwukondygnacyjny, niepodpiwniczony z użytkowym strychem. W opisie planu zagospodarowania terenu – projektowane budynki są dwukondygnacyjne, dachy strome dwuspadowe i że przewiduje się możliwość wprowadzenia strychów użytkowych dostępnych z pokoju dziennego w mieszkaniach zlokalizowanych na pierwszym piętrze. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mowa jest o budynkach o wysokości do II kondygnacji z dachami stromymi. Zgodnie z przepisami § 3 pkt 14 i § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poddaszy nieużytkowych nie zalicza się do kondygnacji, ale piwnic oraz poddaszy, niezawierających pomieszczeń na pobyt ludzi, nie zalicza się do kondygnacji użytkowych w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Umieszczenie na poddaszu budynku pomieszczeń użytkowych, gospodarczych czy też pomocniczych, nie czyni poddasza kondygnacja użytkową. Pojęcia strychu użytkowego nie można bowiem utożsamiać z pojęciem kondygnacji użytkowej, gdyż nie przewidziano tam pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Podnoszona kwestia użytkowania poddasza jako poddasza mieszkalnego, może stanowić podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania tej części budynku. Późniejsze bowiem zmiany, mające na celu przystosowanie poddasza do celów mieszkalnych, dokonane przez inwestora lub nabywców lokali, nie mogą mieć wpływu na ocenę decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku z dnia 10 lutego 2006 r., pełnomocnik B. F. zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 pkt 14 i § 6 powołanego wcześniej rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. i wnosi o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, wymieniony w projekcie "strych użytkowy" stanowi w rozumieniu ww. § 3 pkt 14 rozporządzenia kondygnację i wobec tego jest trzecią kondygnacją. Tym samym, w części dotyczącej strychu użytkowego, decyzja jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w tym zakresie należy stwierdzić nieważność decyzji Starosty P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, chronionej przepisem art. 16 kpa. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa powinno mieć miejsce w sytuacji wyjątkowej, kiedy przesłanki do takiego rozstrzygnięcia są jednoznaczne i oczywiste. Bezspornym w sprawie jest, co stwierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, budynki powinny mieć wysokość do dwu kondygnacji, natomiast w projekcie budowlanym w części opisowej stwierdzono, że są to budynki dwukondygnacyjne ze strychami użytkowymi, zaś w planie zagospodarowania terenu zapisano, że budynki są dwukondygnacyjne i przewiduje się możliwość wprowadzenia strychów użytkowych. Z tych rozbieżności występujących w dokumentach, nie można wyprowadzić tak daleko idących wniosków, ze decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też rażąco zostały naruszone wskazane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia. Ocena decyzji w postępowaniu nieważnościowym, nie może ograniczać się tylko do jednego jej fragmentu, a w tym przypadku do jednego wyrazu, zamieszczonego w tekście części opisowej projektu budowlanego. Poza tym określenie "strych użytkowy" nie jest tożsame z pojęciami, które występują w powołanym rozporządzeniu. Należy też podkreślić, że w osnowie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 kwietnia 2000 r. nie określono ile kondygnacji mają mieć budynki. Nie można zgodzić się z poglądem, że określenie "strych użytkowy" jest tożsame z pojęciem "poddasze użytkowe" i w takim razie świadczy to o tym, że przedmiotowy budynek ma trzy kondygnacje, zgodnie z § 3 pkt 14 rozporządzenia, bowiem nie można tych pojęć klasyfikować bez uwzględnienia ich wysokości. Jak wynika z akt sprawy, skarżącej chodzi o wykazanie, że budynek został zaprojektowany jako trzykondygnacyjny, wtedy należałoby wykazać, że tzw. strych użytkowy odpowiada wymogom z § 72 ust. 1 (tabelka) rozporządzenia i zgodnie z tym, strych użytkowy powinien mieć minimalną wysokość w świetle – 2,2 m. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, pomieszczenie to (strych użytkowy) ma wysokość od 0,6 m – 1,9 m i zgodnie z ww. przepisem można to uznać za "przestrzeń pomocniczą". W żadnym przypadku pomieszczenie o takich parametrach, zgodnie z cytowanym rozporządzeniem, nie może być przeznaczone na pobyt ludzi. Nie ma też w rozporządzeniu definicji poddasza użytkowego i poddasza nieużytkowego, można jednak z brzmienia § 72 ust. 1 rozporządzenia wywnioskować, że w budynku jednorodzinnym można mówić o poddaszu użytkowym – pomieszczeniu mieszkalnym, jeżeli ma wysokość co najmniej 2,2 m. Określenie "strych użytkowy" bez uwzględnienia jego wysokości i odnoszących się do tego przepisów rozporządzenia, nie uprawnia do takich wniosków jak to wywodzi pełnomocnik skarżącej. Trudno mówić o trzeciej kondygnacji w budynku, jeżeli pomieszczenia się tam znajdujące, mają wysokość 0,6 m – 1,9 m, niezależnie od tego, jak te pomieszczenia zostały określone w projekcie budowlanym. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mowa była również o "stromym dachu", lecz nie było ograniczenia co do wysokości budynku w metrach. Należy zgodzić się również z uwagą Sądu I instancji, że o charakterze pomieszczeń na poddaszu, świadczy też konkretny sposób ich wykorzystania (użytkowania), co mogło nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadny był też wniosek inwestora zawarty w skardze, że na skutek zbycia nieruchomości osobom trzecim, zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Nie można też stwierdzić nieważności całej decyzji o pozwoleniu na budowę tak, jak to uczynił organ II instancji, skoro taki wniosek złożyła właścicielka jednego lokalu, a decyzja dotyczyła 9 budynków po 4 lokale mieszkalne każdy i 1 budynku mieszkalnego wolnostojącego o 4 lokalach mieszkalnych oraz 10 zbiorników bezodpływowych na ścieki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza prawa w związku z czym, należało na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec, jak w sentencji.