II SA/Kr 2857/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 września 2002r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. C. kwotę 100 zł (sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . W dniu [...] .08.2002 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] , działając na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Dz. U. Nr 64. poz. 414 ze zm.). odmówił przyznania A. C. zasiłku okresowego w kwocie [...] zł miesięcznie przez okres co najmniej pół roku. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że strona nie posiada żadnych źródeł utrzymania i spełnia przesłanki uprawiające do udzielenia zasiłku okresowego. Jednak ograniczone możliwości finansowe, jakimi dysponuje organ I-instancji oraz konieczność zabezpieczenia świadczeń obligatoryjnych uniemożliwiają objęcie pomocą A. C.. Wskazano również, że strona otrzymuje pomoc w postaci zasiłków celowych oraz bezpłatnych obiadów w miarę posiadanych możliwości. Decyzję tą odebrał A. C. dnia [...] .08.2002 r. i w dniu [...].08.2002 r. wniósł od niej odwołanie. W odwołaniu, powołując się na szereg przepisów Konstytucji RP, Europejskiej Karty Społecznej z 1961 r.. Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz -jak zaznaczył - subsydiarnie ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, odwołujący się zarzucił organowi I-instancji naruszenie prawa. Wskazał, /e nieprawidłowo dokonano aktualizacji wywiadu środowiskowego w tej sprawie. Organ I-instancji doskonale bowiem znał sytuację odwołującego się, a mimo to przeprowadził 64 aktualizacje wywiadu środowiskowego, ponadto wizyty urzędników stanowią udrękę i upokorzenie dla strony, która nie ma warunków do podejmowania obcych osób. Zdaniem odwołującego się wywiad środowiskowy został przeprowadzony w tej sprawie tylko po to, żeby odmówić przyznania pomocy. Na wskazaną podstawę odmowy przyznania pomocy jaką jest sytuacja finansowania Ośrodka Pomocy Rodzinie, odwołujący się nie ma żadnego wpływu i w związku z tym nie można uznać, aby taka przesłanka uzasadniała odmowę przyznania danego świadczenia. W odwołaniu wskazano również, że traktowanie strony przez organ I-instancji jest nieludzkie i ma na celu eksterminację biologiczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając jako organ odwoławczy, decyzją z dna 18.09.2002 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że A. C. spełnia warunki do otrzymania świadczenia w postaci zasiłku okresowego. Jest bowiem osobą bezrobotną i nie osiąga własnych dochodów. Z pisma organu I-instancji z dnia [...].09.2002 r. wynika jednak, że posiadane przez ten organ środki finansowe nie pozwalają na przyznanie w 2002 r. żadnego świadczenia w postaci zasiłku okresowego z zakresu pomocy społecznej, ponieważ zasiłek ten przyznawany jest w ramach tzw. uznania. Jeżeli więc organ I-instancji nie posiada środków na wypłatę zasiłków okresowych, a wynika to z pisma tego organu z dnia [...].09.2002 r. to zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wskazano również, że odwołujący się otrzymuje pomoc w postaci zasiłków celowych, zaś zarzut o złym traktowaniu strony przez pracowników organu I-instancji nie jest zasadny. Wyjaśniono również, że obowiązek sporządzania wywiadu środowiskowego wynika z obowiązujących przepisów. Decyzję tą otrzymał A. C. w dniu [...].09.2002 r. i dnia [...].10.2002 r. wniósł na nią skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, domagając się: 1) rozpatrzenia sprawy co do istoty i uchylenia zaskarżonych decyzji jako nieprawidłowych i wydanych przez osobę nieuprawnioną; 2) uznania prawa skarżącego do przeżycia biologicznego niezależnie od poglądów urzędników, 3) przesłania sygnalizacji do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o sposobie funkcjonowania organów pomocy społecznej w [...]: 4) przesiania sygnalizacji do Prezesa Rady Ministrów o sposobie funkcjonowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący podniósł, że nie przeprowadzono w sprawie postępowania odwoławczego, nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej i nie wysłuchano strony w toku postępowania odwoławczego. Decyzję organu I-instancji podpisała w dniu [...].08.2002 r. osoba nieuprawniona, ponieważ osoba ta już [...]lipca 2002 r. została odwołana ze stanowiska Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Skarżący twierdzi, że wprawdzie nadal Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie jest pracownikiem tej jednostki i osoba ta odwołała się od decyzji odwołującej ją z tego stanowiska, to jednak straciła upoważnienie do wydania decyzji administracyjnych. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego uczyniono narzędzie nękania i dręczenia skarżącego, który nie ma żadnych warunków do przyjmowania obcych osób w siebie w mieszkaniu. Przepisy rozporządzenia właściwego ministra w sprawie wywiadów środowiskowych nie mogą uchylać obowiązywania art. 50 Konstytucji RP o ochronie mieszkania, art. 47 Konstytucji RP o prawie do prywatności i art. 51 Konstytucji RP o zakazie zbierania informacji bez ustawowego umocowania. Skarżący nadto podniósł, że odmówiono mu dostępu do informacji o wykorzystaniu w 1-półroczu 2002 r. budżetu, stąd wskazywanie na brak środków finansowych jest gołosłowne. Naruszono prawo skarżącego do biologicznego przeżycia zagwarantowane art. 38 Konstytucji RP, a ponadto art. 5 k.c. poprzez uczynienie z prawa użytku wbrew jego przeznaczeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że skarżący co miesiąc otrzymuje świadczenie pieniężne z przeznaczeniem na zakup żywności oraz korzysta z obiadów w barze "[...]". W ocenie organu odwoławczego Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w dniu [...].08.2002 r. posiadała uprawnienia do wydawania decyzji, bo przed Kolegium tym toczyły się inne postępowania z których wynikało, że Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie posiadała uprawnienia do podpisywania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący wniósł w dniu 25 października 2002 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 sierpnia 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są do badania jedynie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do zbadania, czy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego bądź daty wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Sąd ten nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wojewódzki Sad Administracyjny sprawuje kontrolę o charakterze kasatoryjnym nad decyzjami organów administracji, co oznacza, że Sąd ten nie może przyznać świadczenia lub ustalić jego wysokość. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej sprowadza się do oceny, czy zaskarżona decyzja (i inne decyzje podjęte w danej sprawie) narusza lub nie narusza przepisy prawa i w tym zakresie oddala skargę (w przypadku braku naruszenia prawa) lub uchyla zaskarżoną decyzję (w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa). Sąd ten również może stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, umorzyć postępowanie bądź odrzucić skargę, ule również i w tych przypadkach nie prowadzi to do przyznania jakiegokolwiek świadczenia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Dz. U. Nr 64. poz, 414 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Na tej podstawie należy wskazać, że pomoc społeczna stanowi formę pomocy ze strony administracji publicznej (lub innych podmiotów wykonujących w tym zakresie administrację publiczną) na rzecz osób, które takiej pomocy potrzebują a same nie są w sumie zabezpieczyć sobie i swoim rodzinom niezbędnych środków. Stąd celem pomocy społecznej jest zaspokajanie nie każdych potrzeb człowieka, ale tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin a przy tym umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna ma również charakter kierunkowy, jej udzielanie powinno mieć na względzie doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust. l u.p.s.). Udzielana pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w wysokości, zapewniającej zaspokojenie zaistniałych potrzeb, ponieważ w pierwszej kolejności zaspokajanie potrzeb powinno być ukierunkowane do tych osób, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować (tak też NSA w wyroku z dnia 24.09.1996 r., sygn. akt SA/Gd 3281/95, opub. LEX nr 44077). Jedną z podstawowych zasad udzielania pomocy jest również jej adekwatność. Stosownie do art. 2 ust. 3 u.p,s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy; a przy tym ustawodawca wyraźnie podkreśla, że potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione wtedy, gdy odpowiadają one nie tylko celom pomocy społecznej, ale również możliwościom udzielenia danego świadczenia z zakresu tej pomocy (art. 2 ust. 4 u.p.s.). Zasady te znajdują zastosowanie w zakresie rozstrzygania o przyznaniu świadczenia w postaci zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 31 ust. l u.p.s. zasiłek okresowy mógł być przyznany osobie, której dochód (w przypadku osoby samotnie prowadzącej gospodarstwo domowe) lub dochód jej rodziny nie przekraczał kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. l u.p.s., a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczały na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności obejmujących długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwość zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny lub wskazywały na możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Z akt sprawy wynika, że A. C. spełnił wskazane powyżej warunki. Nie posiadał on bowiem żadnych źródeł utrzymania i nie miał możliwości zatrudnienia. Tych ustaleń nie kwestionowały organy administracji. Wydając w tej sprawie decyzje organy administracji uzasadniały brak przyznania świadczenia stronie tym, że organ I-instancji nie posiadał żadnych środków, które mogły by być wydane na przyznanie zasiłku okresowego. Jednakże decyzja organu I instancji w ogóle nie wyjaśnia, na jakiej podstawie organ ten uznał, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] nie posiada żadnych środków na ten cel. Jeżeli już organ administracji ustalił, iż dana osoba spełnia wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie jej danej formy pomocy, a zarazem odmówił udzielenia z powodu braku środków, wówczas na tym organie ciążył obowiązek szczegółowego wyjaśnienia, iż istotnie środków tych organ nie posiadał. Należy również podnieść, iż uzasadnienie podstaw do odmowy przyznania danego świadczenia powinno być zawarte w decyzji, a nie dowodach zebranych w sprawie. To bowiem z decyzji administracyjnej strona dowiaduje się, jakie przesłanki zostały uwzględniono przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym to w decyzji następuje rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia (przyznania) danego świadczenia i żadne inne pismo nie może decyzji w tym wyręczyć. NSA w wyroku z dnia 16.04.2003 r., sygn. akt I SA 3205/02. opub. w LEX nr 160209, wyraźnie wskazał, że ..możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w decyzji. Samo stwierdzanie, że brak takich środków, jest niewystarczające, bowiem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 i 77 k.p.a.). Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinien spełniać skarżący, ażeby przyznać mu świadczenie, ale również okoliczności, które decydują o odmowie jego przyznania w maksymalnej wysokości". Pogląd ten w całości potwierdza skład Sądu orzekającego u tej sprawie. Wprawdzie w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzyskało informacje o wysokości środków, jakimi dysponował organ I-instancji w roku 2002 (akta sprawy, kart nr 19-20), jednakże z pism tych nie wynika, aby w tej sprawie były przeszkody w udzieleniu świadczenia. W szczególności z pisma z dnia [...].09.2002 r. wynika, że w 2002 r. na realizację zadań fakultatywnych (świadczeń fakultatywnych) Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie uzyskał kwotę [...] , zaś na zadania własne kwotę [...] zł i na zasiłki celowe do sierpnia 2002 r. wydatkowano kwotę [...]zł. Z tych zestawień nie wynika, aby istniała niemożliwość przyznania jakiegokolwiek świadczenia w postaci zasiłku okresowego. Wynika zaś, że organ I-instancji dysponował środkami finansowymi, przeznaczając je według ustalonych przez siebie kryteriów. Z kolei z pisma z dnia [...].09.2002 r. wynika, że organ I-instancji od 2001 r. w ogóle nie udziela zasiłków okresowych, informując zarazem że do sierpnia 2002 r. (czyli przez okres 8 miesięcy) zrealizowano 66,2 % planu wydatków na ten rok. Takie wyjaśnienia nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Nie jest bowiem możliwe, aby organ I-instancji w ogóle odmawiał przyznawania świadczeń, niezależnie od sytuacji osoby, która stara się o dane świadczenie. Jeżeli ustawodawca nałożył na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowań w zakresie przyznania określonych świadczeń (w tym np. zasiłku okresowego), to nie mogą organy administracji z założenia odmawiać przyznawania jakiegokolwiek np. zasiłku okresowego. Byłoby to bowiem nic innego, jak odmowa wykonywania zadania ustawowo nałożonego na organy administracji. Należy również zwrócić uwagę na jedno zagadnienie, podniesione zarówno w odwołaniu jak i skardze. Mianowicie skarżący zarzuca, że osoba podpisująca decyzję organu I-instancji działała z przekroczeniem swoich uprawnień. Zagadnienie to ma istotne znaczenie w tej sprawie. Gdyby bowiem zostały potwierdzone wyrażane w tym zakresie wątpliwości przez stronę, wówczas taka decyzja objęta byłaby istotną wadą. Mimo. że skarżący na tą okoliczność wskazywał, organ odwoławczy w ogóle nie przeprowadził w tym zakresie postępowania. Twierdzenie, iż dana osoba posiada kompetencje do podpisywania decyzji, ponieważ podpisywała inne jeszcze decyzje, nie stanowi w żadnym zakresie uzasadnienia posiadania upoważnienia do podpisywania decyzji. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc ustalenie, czy istotnie Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] w dniu [...]sierpnia 2002 r. posiadał uprawnienie do podpisywania decyzji. Tym samym organy administracji orzekającej w tej sprawie nie dochowały wymogom art. 31 ust. l u.p.s., ale przede wszystkim naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a, art. 75 § l k.p.a., art. 77 § l k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Nie przeprowadzono bowiem wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w szczególności nie wyjaśniono należycie, iż organ I-instancji nie posiadał żadnych środków na przyznanie zasiłku okresowego oraz nie zbadano kompetencji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] do wydawania decyzji. Tym samym nie oceniono na podstawie całokształtu materiału dowodowego wszystkich istotnych okoliczności. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę należy przede wszystkim przeprowadzić ponowne postępowanie administracyjne w zakresie obejmującym świadczenie z pomocy społecznej, stosownie do upalonego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie skorzystał z prawa do poinformowania właściwych organów o działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], albowiem nie dopatrzył się istotnych naruszeń prawa w funkcjonowaniu obu organów. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § l pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ przede wszystkim stwierdzono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł obejmuje zwrot kosztów dojazdu skarżącego do Sądu oraz koszty posiłku.