VII SA/Wa 2423/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi W. i Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006r. , nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. i Z. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Z. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r., znak: [...] nakazującej w/w przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego "produkcja i sprzedaż wyrobów kulinarnych, garmażeryjnych..." pod firmą "S", usytuowanego na nieruchomości przy ul. Z [...] we wsi L., gm. [...], tj. przywrócenie budynku do funkcji warsztatowej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, meto następujący przebieg Z. B. zrealizował budynek warsztatowy usług z tworzyw sztucznych w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy [...] [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1983r. o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] maja 2003r inspektorzy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] [...] dokonali kontroli przedmiotowego obiektu (budynku warsztatowego z częścią mieszkalną) ustalili, że właściciel obiektu zmienił rodzaj prowadzonej w nim działalności gospodarczej z przetwórstwa tworzyw sztucznych na działalność w zakresie produkcji spożywczej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r. uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] października 2005r. - oddalił. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] działając na podstawie art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. wstrzymał użytkowanie budynku warsztatowego oraz nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie 45 dni licząc od dnia doręczenia postanowienia. Następnie wobec nieprzedłożenia wymaganej dokumentacji organ I instancji wydał w trybie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r. decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2005r. nakazującą W. i Z. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie wydane w trybie art. 71 a Prawa budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano na wadliwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego, jak też uchybienia formalne mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku jako produkcyjnego "produkcja i sprzedaż wyrobów kulinarnych, garmażeryjnych..." pod firmą "S", a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. warsztatowego. W wyniku rozpoznania odwołania W. i Z. B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w omawianej sprawie bezspornym jest, że właściciele obiektu zmienili rodzaj prowadzonej w nim działalności gospodarczej z przetwórstwa tworzyw sztucznych (warsztat) na działalność w zakresie produkcji spożywczej i sprzedaży (produkcyjno - handlowy). W dniu [...] sierpnia 1997r. właściciele obiektu wystąpili do właściwego organu z wnioskiem o zmianę przeznaczenia istniejącego obiektu warsztatowego na produkcję wyrobów kulinarnych i garmażeryjnych, jednakże zgody takiej nie uzyskali, zatem uznać należy, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w myśl art. 71 Prawa budowlanego z 1994r.obowiązującego w dacie dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagała ona uzyskania pozwolenia właściwego organu. Organ przywołał pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2003r. gdzie stwierdzono, że zmiana profilu działalności realizowanej w budynku warsztatowym na działalność w zakresie produkcji spożywczej spowodowała zmianę warunków ochrony środowiska. Wytwarzane są ścieki technologiczne, zakład jest źródłem hałasu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie sposób użytkowania budynku narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. część A, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999r., który określa, że obiekt usytuowany jest na terenie zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych, z zakazem lokalizacji obiektów o funkcjach usługowych lub produkcyjnych, które mogą powodować stałe bądź okresowe uciążliwości dla podstawowej funkcji mieszkaniowej. Zdaniem organu II instancji powyższe uregulowania planu nie pozwalają zalegalizować zmiany sposobu użytkowania budynku jako produkcyjno - spożywczo - handlowego, a zatem należało orzec o przywróceniu poprzedniego sposób użytkowania, tj. jako budynku warsztatowego (tak bowiem został przyjęty do użytkowania). Dodatkowo organ wskazał, że wniosek W. i Z. B. z dnia [...] września 2006r. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie zasługuje na uwzględnienia. Stosownie do art. 89 § 2 kpa , nie ma prawnej konieczności jej przeprowadzenia, gdyż wyjaśniono w trakcie postępowania dowodowego wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższa decyzję wnieśli W. i Z. B., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, że zakład został podłączony do lokalnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej , a zapotrzebowanie na wodę że względu na zmianę profilu produkcji systematycznie spada. Ponadto zakład został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na emitowanie hałasu. Na rozprawie, skarżący powołał się w tym zakresie na decyzję Starosty Powiatu W. Z. z dnia [...] lipca 2004r. znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska. Zdaniem skarżących [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, bezzasadnie pozbawił ich możliwości przedstawienia stanowiska na rozprawie administracyjnej, ponadto nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do ich argumentów naruszając przepis art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje . Stosownie do dyspozycji art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153,poz.1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz trafności ich wykładni. W ocenie Sądu, w toku niniejszego postępowania doszło do obrazy przepisów art.7 , 77 i 107 kpa w związku z art. 71 ustawy Prawo budowlane z 1994r, wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta w art. 77 § 1 kpa, nakładają na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu sprawy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, mają być ustalone przez organy w taki sposób by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc, rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Wszelkie niejasności jakie pojawiają się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym budzą wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością. Powołane zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 kpa) oraz przepisy Działu II, rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymagają aby w toku postępowania, organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a także by z własnej inicjatywy przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego. Ponadto , zgodnie z przepisem art. 107 kpa decyzja administracyjna wydana przez organ powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym organ wskazuje m.in. jakie okoliczności sprawy uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazać należy, że tylko realizując wskazane wyżej zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że doszło w niej do naruszenia wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w zaskarżonej decyzji nie ma jednoznacznego określenia podstawy materialnoprawnej zawartego rozstrzygnięcia, zaś w jej uzasadnieniu mówi się bezpodstawnie o przepisie art. 71 ustawy Prawo budowlane w wersji z daty popełnienia samowoli. Ta ostatnia okoliczność, ze względu na charakter różnic w dyspozycji przepisu art.71 ustawy Prawo budowlane, w dacie samowoli i w dacie właściwej do jego zastosowania, nie miała wpływu na wynik sprawy, ale dla porządku należy ją podnieść. I tak , stwierdzić należy, że zgodnie z przepisem art.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80 poz. 718 ) - do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy , a nie zakończonych decyzja ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, który odnosi się do obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie zatem przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej do dnia 11 lipca 2003 r. ( 2000.12.05 tekst jednolity Dz.U.00.106.1126) , a nie jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis obowiązujący na datę samowoli. Zgodnie z brzmieniem przepisu art.71, w wyżej wskazanej wersji, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Przy czym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, a także podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z przepisem art.71. 3 ustawy Prawo budowlane w w/w wersji, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio, a w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie szczegółowego ustalenia wymaga zatem , czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu art. 71 ustawy Prawo budowlane. W szczególności chodzi o zbadanie czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2003r. gdzie stwierdzono, że zmiana profilu działalności realizowanej w budynku warsztatowym na działalność w zakresie produkcji spożywczej spowodowała zmianę warunków ochrony środowiska. Wytwarzane są ścieki technologiczne, zakład jest źródłem hałasu. Wskazać należy, że powyższe nie może być jedynym materiałem dowodowym w sprawie, gdy zważyć, że stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pochodzi z dnia [...] września 2003r., organ orzekał zaś w dniu [...] października 2006r. , a ponadto nie poddał żadnej analizie twierdzenia skarżących. Skarżący podnosili zaś, że obecnie zakład został podłączony do lokalnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej , a zapotrzebowanie na wodę ze względu na zmianę profilu produkcji systematycznie spada. Ponadto powoływali się na decyzję Starosty Powiatu [...] [...] z dnia [...] lipca 2004r. znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska, wywodząc że prowadzona przez nich działalność nie powoduje przekroczenia przewidzianych w tym zakresie norm. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji została powołana też, bez właściwej argumentacji - niezgodność zmiany sposobu użytkowania w kontekście obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. część A, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999r, który określa, że obiekt usytuowany jest na terenie zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych, z zakazem lokalizacji obiektów o funkcjach usługowych lub produkcyjnych, które mogą powodować stałe bądź okresowe uciążliwości dla podstawowej funkcji mieszkaniowej. Twierdzenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o tym że powyższe uregulowania planu nie pozwalają zalegalizować zmiany sposobu użytkowania budynku, a zatem należało orzec o przywróceniu poprzedniego sposób użytkowania, nie powinno ograniczać się do postawienia tylko takiej tezy. Powinno zaś być poparte szczegółową analizą materiału dowodowego i wskazaniem z czego konkretnie organ wywodzi , że przedmiotowa zmiana użytkowania powoduje stałe, bądź okresowe uciążliwości dla podstawowej funkcji mieszkaniowej. Odnosząc się do żądania przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu rozprawy administracyjnej, wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje, przyjęta np. w procesie cywilnym reguła, że organ orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Administracyjne postępowanie wyjaśniające prowadzi się bowiem poza rozprawą w tzw, trybie gabinetowym lub kameralnym, chyba że zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy wskazane w przepisie art. 89 kpa ( przeprowadzi rozprawę gdy chodzi o przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania , osiągniecie celu wychowawczego , albo wymaga tego przepis prawa, ponadto powinien przeprowadzić gdy chodzi o uzgodnienie interesu stron, zachodzi potrzeba udziału świadków , biegłych ,oględzin ). Organ administracji publicznej może prowadzić postępowanie wyjaśniające poza rozprawą, w każdym przypadku, gdy nie istnieje żadna z przesłanek wymienionych w art. 89. Organ administracji publicznej jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy przeprowadzenie rozprawy zapewni przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena, czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania należy do organu prowadzącego postępowanie. Postępowanie gabinetowe prowadzone jest przede wszystkim wtedy, gdy do udowodnienia stanu faktycznego wystarczą dokumenty. Jest to forma postępowania wyjaśniającego zapewniająca przewagę zasady pisemności nad zasadą ustności. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu i to, że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą organ. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. , c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.)