II SA/Po 110/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Staniecka /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. przy udziale Prokuratora A.O. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...]z dnia [...]., II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w na rzecz skarżącej Gminy kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestora – Gminę R. - obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w punkcie 3.3 oceny technicznej sporządzonej w październiku 2006 r. przez inż. W.B. , w terminie do dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor wskazał, że z urzędu wszczęto postępowanie w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych przy budowie drogi gminnej D.-P. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym oględzin z dnia [...]2006 r., organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, że droga gminna o szerokości 4 - 4,5 m posiada jezdnię o nawierzchni utwardzonej kamieniem wapiennym. Zgodnie z oświadczeniem okolicznych mieszkańców oraz wyjaśnieniami udzielonymi przez Urząd Gminy i Miasta R., do 1995 r. była to droga gruntowa. W 1995 r. gruntową nawierzchnię drogi zamieniono na żużlową. Następnie w 1999 r. na drogę został nawieziony kamień wapienny, który do dnia obecnego stanowi jej nawierzchnię. Zarządca drogi - Gmina R. - corocznie wykonuje prace konserwacyjne polegająca na wyrównaniu nawierzchni drogi równiarką. Gmina nie zgłaszała wykonania wskazanych wyżej robót do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Nie posiada także pozwolenia na budowę. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, mocą którego na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego wezwał Gminę R. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót oraz istniejącego stanu drogi. Gmina przedłożyła sporządzoną w październiku 2006 r. przez uprawnionego inż. budownictwa W.B. ocenę techniczną przedmiotowej drogi. Organ I instancji argumentował, że w punkcie 3.3. oceny biegły wskazał na rodzaj prac zalecanych do zrealizowania na przedmiotowej drodze. Zdaniem Powiatowego Inspektora należy: - ujednolicić szerokość jezdni na poszczególnych odcinkach, - wyrównać profil podłużny i spadki poprzeczne do wymaganych parametrów, - wykonać warstwę górną istniejącej podbudowy (wskazana warstwa bitumiczna, piasek otaczany asfaltem), - ułożyć warstwę ścieralną mieszanki mineralno-asfaltowej, produkowanej i układanej na gorąco oraz - wyprofilować i zagęścić pobocza gruntowe. W związku z koniecznością doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, w myśl którego w istniejącym stanie faktycznym powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w imieniu Gminy Burmistrz wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ewentualnie o uchylenie decyzji w części dotyczącej terminu i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wskazanie zdarzenia, a nie daty wykonania wskazanych robót budowlanych. Wnoszący odwołanie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz art. 107 ust. 3 kpa poprzez brak uzasadnienia wskazanego w rozstrzygnięciu decyzji terminu wykonania prac wyznaczonego na dzień [...] maja 2007 r. Zdaniem odwołującego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do ustalenia, że stan techniczny istniejącej jezdni jest niezgodny z prawem i dlatego konieczne jest nałożenie obowiązku wykonania określonych prac. Odwołujący kwestionował także rozstrzygnięcie decyzji w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych. Nie wskazano bowiem okoliczności faktycznych lub prawnych uzasadniających ustalenie, że wykonanie robót wskazanych przez biegłego winno nastąpić przed dniem [...] czerwca 2007r. Organ mógł jedynie określić termin poprzez opisanie zdarzenia poprzedzającego wykonanie przedmiotowych robót budowlanych w sposób uwzględniający racjonalne okoliczności faktyczne oraz obowiązujące procedury administracyjne i decyzje organów stanowiących. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu jej wykonania, wyznaczył nowy termin na dzień [...] października 2007 r. i w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W motywach rozstrzygnięcia decyzji organ II instancji przytoczył stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdził, że bezsporne jest, iż Gmina R. nie dokonała zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej drogi. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru nałożył obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w opinii technicznej. Po stwierdzeniu wykonania tych czynności organ nadzoru podejmie stosowaną decyzję umożliwiającą legalizację funkcjonowania spornej drogi. Organ II instancji wskazał następnie, że mając na uwadze procedury związane z wydatkowaniem środków publicznych podlegających rygorom zamówień publicznych oraz czas trwania niektórych procedur administracyjnych należało wyznaczyć nowy termin wykonania nałożonych na inwestora obowiązków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina R.domagając się uchylenia w całości decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca zarzuciła naruszenie konstytucyjnej samodzielności Gminy R., poprzez nałożenie na nią obowiązku poniesienia w 2007 r. nakładów finansowych na budowę przedmiotowej drogi. Skarżąca wskazała, że organy naruszyły przepis prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego uznając, że powstał obowiązek nałożenia na Gminę R. wymogu wykonania w 2007 r. określonych w decyzji czynności w celu doprowadzenia wykonania robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając przy tym termin ich wykonania w sposób dowolny, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 7 kpa poprzez niewyważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz naruszenie art. 77 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego istotnego w sprawie, a zwłaszcza ustalenia jaki przymiot przysługuje Gminie R. w procesie inwestycyjnym. Skarżąca podniosła, że z rejestru gruntów wynika, że władającym przedmiotowym gruntem jest Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Organy nadzoru budowlanego nie wykazały jednoznacznie, że skarżącej Gminie przysługuje status inwestora lub zarządcy drogi. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego II instancji wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował i uzupełnił zarzuty skargi podnosząc, że w sprawie: 1. nie wykazano, że roboty wykonane przez Gminę R. były przebudową lub remontem drogi, a w konsekwencji, że wymagały co najmniej zgłoszenia zamiaru ich wykonania, 2. nie wykazano, że przedmiotowe roboty były zrealizowane niezgodnie z prawem, co oznacza naruszenie art. 51 prawa budowlanego, 3. organy budowlane naruszyły swoje kompetencje nakładając na gminę określone w decyzji obowiązki, 4. w sprawie istnieje dokument wskazujący, że zarządcą drogi jest powiat, a to oznacza, że decyzja skierowana została do niewłaściwego podmiotu, 5. w "sentencji" decyzji organu I instancji nie określono zakresu obowiązków nałożonych na Gminę. Prokurator A.O., poparła zarzuty skargi i wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi, a sprowadzającego się do twierdzenia, że zaskarżona decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) obowiązek dokonania czynności nakazowych decyzją wydaną między innymi na podstawie art. 51 cyt. ustawy obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza z pisma Burmistrza z dnia [...]2006 r., protokołu oględzin z [...]., a wreszcie niekwestionowanej przez skarżącą Gminę R. opinii technicznej - W.B. z października 2006 r. jednoznacznie wynika, że Gmina była podmiotem, który zrealizował przedmiotowe roboty budowlane. Dodać też należy, że skarżąca Gmina corocznie konserwuje drogę dokonując jej wyrównania i traktuje ją jako drogę gminną (k. [...]akt adm.). W tej sytuacji przyjęcie przez organy obu instancji, że Gmina R. była inwestorem przedmiotowych robót budowlanych i wskazanie tego inwestora jako adresata nakazu wykonania określonych obowiązków nie naruszyło postanowień art. 52 Prawa budowlanego zwłaszcza, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właściciel przedmiotowej drogi nie jest ustalony. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie może też budzić wątpliwości, że wykonane przez Gminę R. na drodze D.-P. roboty budowlane wymagały zgłoszenia zamiaru ich realizacji. Na istniejącej bowiem w przeszłości drodze gruntowej, następnie ulepszonej żużlem paleniskowym, dokonano w 1999 r. wymiany nawierzchni poprzez przeniesienie dotychczasowej konstrukcji drogi na pobocze i ułożenie nawierzchni tłuczniowej warstwą niesortowanego kamienia wapiennego (patrz: ocena techniczna W.B.). Taki charakter robót oznacza przebudowę drogi w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i konieczność zgłoszenia zamiaru jej wykonania (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Ponieważ bezspornym jest, że Gmina zgłoszenia takiego nie dokonała, to organ nadzoru budowlanego miał podstawę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego z art. 51 Prawa budowlanego. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie były roboty budowlane już zakończone. Wobec tego, stosując art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego mógł co do zasady wydać nakazy określone w ust. 1 pkt 1 lub 2 powołanego przepisu. Oparty o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 cyt. ustawy nakaz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem może dotyczyć tylko tych robót, które objęte były zamierzeniem inwestycyjnym inwestora i faktycznie zostały zrealizowane. Obowiązek wykonania czynności naprawczych objętych hipotezą powołanego wyżej przepisu nie może zmierzać do zmiany tożsamości zrealizowanej samowolnie inwestycji. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że skarżąca Gmina dokonała przebudowy drogi poprzez pokrycie drogi gruntowej warstwą tłuczniową stanowiącą - jak to określa ocena techniczna - nawierzchnię twardą nieulepszoną. Tymczasem organy nadzoru budowlanego nakazały Gminie R.ł wykonanie szeregu robót i czynności, które mają doprowadzić do wykonania nowej, bitumicznej nawierzchni drogi tj. nawierzchni ulepszonej (terminologia zastosowana w ocenie technicznej). Zatem w istocie nałożono na inwestora powinności, które wykraczają i to znacznie poza zakres zrealizowanych przez Gminę i objętych jej zamiarem inwestycyjnym robót budowlanych. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było dokonanie oceny prawidłowości faktycznie wykonanych robót budowlanych z punktu widzenia porządku prawnego w budownictwie i ewentualnie nakazanie dokonania czynności mających doprowadzić samowolnie zrealizowane roboty do stanu zgodnego z prawem. Takiej jednak oceny nie zawierają decyzje organów obu instancji, co oznacza, że faktycznie nie rozważyły one istoty sprawy. Dodać przy tym trzeba, że stan przedmiotowej drogi, możliwości dalszej jej eksploatacji jako drogi z nawierzchnią twardą nieulepszoną oraz ocena wykonanych przez skarżącą Gminę robót budowlanych zawarte zostały w ocenie technicznej inż. W.B. Stanowiące zaś podstawę zaskarżonej decyzji niektóre wnioski i uwagi zamieszczone w pkt. 3.3 powołanej oceny dotyczą sytuacji, w której miałaby zostać wykonana nawierzchnia ulepszona (z warstw bitumicznych), z wykorzystaniem istniejącej warstwy tłuczniowej jako jej podubodwy. Takie zaś nowe zamierzenie inwestycyjne mogłoby być zrealizowane tylko z inicjatywy inwestora. Zastępowanie woli inwestora w podejmowaniu działalności inwestycyjnej wykracza poza zadania i uprawnienia organów nadzoru budowlanego. Niezależnie od powyższych uwag, wskazać należy, że rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji winno być jasno i konkretnie sformułowane tak, aby było ono zrozumiałe dla strony i możliwe do wykonania bez potrzeby sięgania do uzasadnienia decyzji. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Tych kryteriów nie spełnia rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej, które w zakresie obowiązków nałożonych na inwestora odsyła do oceny technicznej, stanowiącej materiał dowodowy w sprawie i przytoczonej we fragmencie, w uzasadnieniu decyzji tego organu. Trafnie wreszcie w skardze zarzucono, że organy obu instancji nie przedstawiły argumentów przemawiających za ustalonym w tych decyzjach terminem wykonania obowiązków nałożonych na inwestora. Jakkolwiek ustawodawca pozostawił tę kwestię uznaniu organu to wyznaczając taki termin organ winien mieć na względzie tak obiektywną możliwość jego dochowania przez zobowiązanego jak i potrzebę przeciwdziałania przedłużaniu postępowania naprawczego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.VIII.2002 r.. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W sprawie naruszono bowiem art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, a także art. 7, 77 § 1 i 107 kpa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego w oparciu o powołany wyżej przepis, a nadto art. 135, 152 i 200 cyt. wyżej ustawy orzeczono jak w sentencji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy powinnością organu orzekającego będzie uwzględnienie oceny prawnej i wskazań zamieszczonych w niniejszym wyroku. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska MK