II OSK 1422/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 41/07 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 41/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. (znak [...]) Prezydent Miasta Olsztyna ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej na rzece W. na wysokości miejscowości K. w Olsztynie. W decyzji wskazano , że teren inwestycji położony jest na obszarach oznaczonych symbolami W - wody rzeki W. oraz R - teren upraw rolnych , które omyłkowo zostały wyrysowane na naturalnych skarpach rzeki. W motywach tego rozstrzygnięcia podkreślono, że planowania inwestycja nie wpłynie ujemnie na środowisko. W dniu 16 października 2002 r. W. K. złożył do Prezydenta Miasta Olsztyna wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podkreślił , że teren na którym zlokalizowana jest elektrownia wodna jest oznaczony w ewidencji gruntów i budynków symbolem R . Tym samym nie ma mowy o omyłkowym wyrysowaniu na tym terenie skarp rzeki , na co przecież powołał się organ pierwszej instancji . Dlatego też wnioskodawca uznał, że tenże organ administracji nie posiadał kompetencji do umieszczania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu informacji zmieniających plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie po rozpatrzeniu wniosku W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] kwietnia 1999 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej na rzece W. na wysokości m. K. w Olsztynie na podstawie art. 157 § 1 i 3 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, po otrzymaniu wniosku, który wszczyna postępowanie administracyjne, organ administracji w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić, czy wniosek pochodzi od strony. W razie ustalenia, że o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot nie będący stroną, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Dodano, iż stroną postępowania nieważnościowego jest jedynie ten, kto posiada interes prawny w kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który jest sytuacją oznaczającą, że dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego interesu poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowania żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Nadto Kolegium podniosło, iż z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że W. K. posiada co najwyżej interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 1999 r., bowiem nieruchomość wnioskodawcy nie sąsiaduje z terenem, na którym ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej. Ponadto, działki W. K. ( Nr 75 i 76) usytuowane są poniżej jazu i leżą poza zasięgiem oddziaływania inwestycji, której dotyczy przedmiotowa decyzja. Skoro wnioskodawca, jak podało Kolegium, nie ma interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, to uzasadniona jest odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego . Wnioskiem z dnia 30 września 2006 r. W. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tegoż organu z dnia [...] września 2006r., znak [...], podnosząc , że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie odmawiając mu przymiotu strony oparło się na wadliwych argumentach i nie uwzględniło okoliczności świadczących jednoznacznie o posiadaniu przez wnioskodawcę interesu prawnego w dążeniu do stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem. Wskazał, iż zgodnie z dyrektywą Rady Europy Nr 85/337/EWG, jak i przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ochrona środowiska musi być zapewniona poprzez obowiązek oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena oddziaływania inwestycji na środowisko obejmuje m.in. ocenę bezpośredniego i pośredniego wpływu danej inwestycji na zdrowie i warunki życia ludzi. W tej sytuacji, jak wskazał, jest on stroną postępowania, bowiem posiada niekwestionowane prawo do spokojnego życia w środowisku narażonym na oddziaływanie inwestycji w postaci małej elektrowni wodnej. Posiada więc interes prawny oparty także na prawie do życia w środowisku chronionym przed nadmierną ingerencją przedsięwzięć zagrażających równowadze środowiska. Wskazał również, iż jego interes prawny można również wyinterpretować z art. 74 ust. 1 i art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażający się obowiązkiem władz publicznych w zakresie dbałości o stan środowiska. Nadto dodał, że jako wadliwe należy uznać rozumienie przez organ administracji terminu "sąsiedztwa". Bowiem zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę, która znajduje się w tzw. obszarze analizowanym. Oznacza to, że pojęcie "sąsiedztwa" nie może być rozumiane wyłącznie jako obszar stykający się bezpośrednio z terenem, lecz nieco szerzej, jako obszar położony w pewnej bliskości, w okolicy tworzącej urbanistyczną całość i wyznaczony indywidualnie dla każdego przypadku, ale nie tylko wokół linii granicznych. Po rozpatrzeniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...], utrzymało w całości w mocy decyzję będącą przedmiotem wniosku. W uzasadnieniu decyzji , przytaczając argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] września 2006r., znak [...] wskazano, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem stroną postępowania nieważnościowego jest jedynie ten, kto posiada interes prawny w kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia. Jednakże interes prawny ma charakter materialnoprawny. Musi więc istnieć norma prawa materialnego, która przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. W niniejszej sprawie, jak podniosło Kolegium, W. K. ma wyłącznie interes faktyczny, bowiem jego działki nie przylegają do tych, gdzie realizowana jest inwestycja. Również przyjęto, iż inwestycja wykonana przez D. S. w dnu wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oddziaływała negatywnie na nieruchomość W. K. Ponadto Kolegium wskazało, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji organy administracji publicznej nie były zobowiązane do stosowania Dyrektyw Unijnych, jak też dla ustalenia, czy W. K. posiada przymiot strony postępowania nieprzydatne są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem akt ten nie obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 1999 r. Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W. K. domagając się uchylenia jej w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Nie budzi więc wątpliwości, jak wskazał, iż określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zasad funkcjonowania elektrowni w środowisku kształtuje zakres oddziaływania tejże elektrowni na otoczenie. Zatem interes prawny właściciela sąsiadującej nieruchomości wynika wprost z prawa rzeczowego. Bezsprzeczne jest także, jak dodał, że w decyzji o warunkach zabudowy należy respektować wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Interesy te muszą wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, zaś normy takie wynikają m.in. z praw o charakterze rzeczowym określonych w przepisach ustawy Kodeks cywilny, a w szczególności w art. 144 tej ustawy. Podał ponadto, iż pojęcie nieruchomości sąsiedniej, na której realizowana jest inwestycja, może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Takie pojęcie nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a ściślej art. 144 kodeksu cywilnego, obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich. Zatem, jak podniósł, na tle inwestycji w postaci elektrowni nie budzi wątpliwości, iż interes prawny w ustaleniu warunków zabudowy mają także właściciele działek nawet znacznie oddalonych od tejże inwestycji, gdyż oddziaływa ona w sposób istotny na całe lokalne stosunki w znacznie szerszym wymiarze, aniżeli jedynie na działki bezpośrednio sąsiednie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie uwzględnił wniesionej skargi przyjmując , że jest ona niezasadna. Wskazując na przesłanki wykonywania sądowej kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć jak też brak związania zarzutami oraz wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną Sąd podkreślił , że przy wydaniu zaskarżonych decyzji, nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego, dających podstawę do ich uchylenia. Wyjaśniono, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stwarza procesową możliwością eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak również i przedmiotowym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jak wykazano jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 2520/98, LEX Nr 48669). Zagadnienie dotyczące pojęcia strony postępowania administracyjnego uregulowane zostało w art. 28 k.p.a. stanowiącym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjęto, że Kolegium słusznie uznało, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny ma charakter materialnoprawny (por. wyrok NSA z dn. 27 września 2001 r. sygn. I SA 2326/00, LEX Nr 54528). Inaczej mówiąc, o tym, czy interes będący treścią żądania określonego podmiotu o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter prawny, czy faktyczny, decyduje treść obowiązujących w zakresie przedmiotu żądania przepisów prawa materialnego. Kwestią zasadniczą dla niniejszej sprawy w ocenie Sądu jest ustalenie, czy W. K. w świetle przepisu art. 157 § 2 k.p.a. był uprawniony do wniesienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 1999 r., znak [...]. Decyzja ta oparta jest na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji, postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inicjowane było wnioskiem inwestora. Pozostałymi stronami tego postępowania, oprócz inwestora, byli właściciele działek sąsiednich, i tylko ten krąg podmiotów legitymował się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy (operat, mapy) nie wynika, aby działka W. K. sąsiadowała bezpośrednio z nieruchomością, na terenie której powstały urządzenia małej elektrowni wodnej (oddzielają je tereny dwóch innych działek). Nadto, działka skarżącego usytuowana jest poniżej jazu, w miejscu gdzie nie występuje spiętrzenie wody, co oznacza, że leży ona poza zasięgiem oddziaływania elektrowni i jej urządzeń. Te okoliczności czynią w ocenie Sądu zasadny pogląd, że W. K. nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1999r. Prowadzi to również do wniosku, iż posiada on jedynie interes faktyczny. Powyższy stan prawny jak zaznaczono potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2002 r., sygn. akt IV SA 2749/00, (k. 70-72 akt adm.) oddalającym skargę W. K. na postanowienie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego umarzające postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Olsztyn udzielającej pozwolenia na piętrzenie wód i pobór wody z rzeki W. na potrzeby małej elektrowni wodnej wskazał, że: ".. skarżący nie ma w niniejszym postępowaniu przymiotu strony, bowiem nie posiada interesu prawnego, a jedynie we własnym przekonaniu interes faktyczny". Jednocześnie wyjaśniono , że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, organ administracji - po otrzymaniu wniosku, który wszczyna postępowanie administracyjne - w pierwszej kolejności jest obowiązany ustalić, czy wniosek pochodzi od strony (art. 28 k.p.a.). W razie ustalenia, że o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot nie będący stroną, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu w tej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w sposób prawidłowy ustaliło, że W. K. nie ma legitymacji materialnoprawnej do skutecznego żądania wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej przez niego decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r., znak [...]. Nie ma on zatem interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Nadto, odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu skarżącego stanowiącego, iż jego interes prawny wynika wprost z normy art. 144 k.c., Sąd wyjaśnił, iż norma wymienionego artykułu zawierająca ograniczenia dopuszczalności immisji w stosunkach sąsiedzkich, obejmuje swym zasięgiem szerszy krąg "nieruchomości sąsiednich", nawet nie pozostających ze sobą w bezpośredniej styczności granicznej. Jednakże, jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 1985 r., sygn. SA/Wr 93/85 (OSP 1986/9/177): " żądanie naprawienia szkody spowodowanej działaniami właściciela zakłócającymi normalne korzystanie z sąsiedniej nieruchomości (art. 144 k.c.) jest roszczeniem cywilnym, którego rozpoznanie należy do sądu powszechnego". Powyższe oznacza, że nadzwyczajna instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może zastępować w tym zakresie właściwych instytucji prawa cywilnego. Konkludując podkreślono , że wspomniana wyżej norma prawa nie nadaje również przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. K. zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie na tle wadliwie ocenionego w sprawie materiału dowodowego, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, a zatem nie jest stroną tego postępowania. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W motywach tej skargi kasacyjnej przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie i odnosząc się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawartego w zaskarżonym wyroku wyjaśniono , że po zapoznaniu się z taką argumentacją skarżący dostrzegł, iż przedmiotowa sprawa rozpatrywana pierwotnie przez organ administracji, a następnie przez sąd administracyjny pierwszej instancji na podstawie wadliwej oceny map i operatów, a także w innych postępowaniach, w szczególności zakończonym wyrokiem NSA z dnia 22 października 2002 r. sygn. akt IV SA 2749/ 00, w istocie oderwała się od stanu faktycznego rzeczywiście istniejącego w terenie, co skutkuje tym, iż żaden z organów rozpoznających sprawę podchodząc do dokonywania ustaleń lokalizacyjnych nieruchomości skarżącego i miejsca lokalizacji małej elektrowni wodnej nie ocenił właściwie zagadnienia sąsiedztwa. Organ administracji w postępowaniu obecnym zdaniem skarżącego miał możliwość przeprowadzenia w razie wątpliwości oględzin w terenie pozwalających na dokonanie właściwych ustaleń w kwestii istnienia sąsiedztwa, analizując jedynie dokumenty wątpliwości takich nie powziął. W rzeczywistości natomiast położony na nieruchomości skarżącego budynek jednorodzinny oddalony jest od miejsca lokalizacji elektrowni nie więcej niż 80 metrów, zaś sama nieruchomości w odległości znacznie mniejszej. Pomiędzy nieruchomością skarżącego a elektrownią nie ma przeszkód terenowych, naturalnych, bądź sztucznych, skutkujących tym, iż nieruchomość skarżącego nie byłaby w bezpośrednim obszarze oddziaływania elektrowni wynikającym właśnie z sąsiedztwa, którego przyznania organ administracyjny i sądowoadministracyjny konsekwentnie odmawia. Z przedłożonego do skargi kasacyjnej materiału fotograficznego bezspornie wynika sąsiedztwo nieruchomości skarżącego i elektrowni, zarówno w potocznym rozumieniu tego pojęcia, jak i na gruncie stosowania prawa. Podkreślono przy tym , iż w obowiązującym ustawodawstwie brak jest legalnej definicji sąsiedztwa. Pojęcie to winno być zatem kształtowane w drodze praktyki opartej na rozsądnym rozumieniu, na podstawie każdej konkretnie zaistniałej sytuacji. Tym samym w ocenie skarżącego Sąd administracyjny pierwszej instancji podzielił wadliwe poglądy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie ustalenia rzeczywiście istniejącego sąsiedztwa, które powinno zostać określone z uwzględnieniem indywidualnie określonego stosunku, którego sprawa dotyczy. Naruszył zatem przepis art. 28 kpa, odmawiając przyznania skarżącemu przymiotu strony, w sytuacji, gdy rzeczywiste cechy stosunku prawnego nie zostały zbadane ani przez organ administracji, ani też przez sąd. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. wniosła o jej oddalenie jako nie zasługującej na uwzględnienie . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego. Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a której co już wyżej zaznaczono nie ma w tej sprawie. Skarga kasacyjna analizowana pod tym katem nie spełnia w pełni powołanych wymogów , bowiem sporządzona został z uchybieniami formalnymi świadczącymi o braku dbałości o należytą prezentację argumentów. Przede wszystkim nie wskazuje w żadnym jej elemencie czy mamy do czynienia z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego czy też zarzutem naruszenia prawa procesowego, co ma przecież podstawowe znaczenie w kontekście wskazanego w skardze zarzutu naruszenia art. 28 kpa. Gdyby bowiem teoretycznie przyjąć , że wskazany zarzut dotyczy naruszenia prawa procesowego wobec powiązania go z zarzucaną Sądowi pierwszej instancji wadliwością oceny materiału dowodowego, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w tej sprawie , to taki zarzut były nieusprawiedliwiony. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obliguje wnoszącego skargę kasacyjną do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych a także do wskazania , iż naruszenie to mogło mieć pływ na wynik sprawy. Dokonywana kontrola kasacyjna przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sądy administracyjne , a więc przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni , w sytuacji , gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi pierwszej instancji naruszenie stosownych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie , mimo zarzutów zawartych w skardze , naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów . Zatem podnoszony w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego , który w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji bezpośredniego zastosowania nie znajdywał , jest chybiony . W konsekwencji taki zarzut naruszenia prawa procesowego jest prawnie bezskuteczny w tym sensie , że uniemożliwia kontrolowanie zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie . To zaś prowadzi do konkluzji , iż ustalony stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygania nie został skutecznie podważony , a więc wiąże również i Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygający w tej sprawie. Gdyby zaś teoretycznie przyjąć , że zarzucano Sądowi pierwszej instancji w związku z wykazywaniem wadliwych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia , naruszenie prawa materialnego , przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 kpa , to taki zarzut byłby również nieusprawiedliwiony albowiem skuteczność takiego zarzutu wiąże się niewątpliwie z ustaleniami stanu faktycznego , które muszą być równocześnie zakwestionowane właściwym zarzutem naruszenia prawa procesowego , czego w tej sprawie skutecznie nie uczyniono. Ponadto zauważyć należy , iż wyłączne powołanie w podstawie skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 28 kpa nie może spowodować uznania takiego zarzutu za usprawiedliwiony. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , iż art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej , a to z tego względu , że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z określona normą prawa materialnego - ( porównaj wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 826/07 publikowany zbiór Lex Nr 424659 ). Taką normę prawa materialnego należało w sposób precyzyjny wskazać i uzasadnić stanowisko w tym zakresie . Podstawę interesu prawnego może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne , indywidualne uprawnienie. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej nie powiązano normy art. 28 kpa z przepisem prawa materialnego , który wskazywałby na istnienie interesu prawnego bądź obowiązku skarżącego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej na rzece W.. Tym samym wobec przywołanej argumentacji podkreślić należy , iż wskazanie w zarzucie skargi kasacyjnej wyłącznie przepis art. 28 kpa definiującego , pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym , nie stanowi usprawiedliwionego zarzutu naruszenia prawa zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego , czy też prawa procesowego ( nawet mimo nie wskazania tego w zarzucie i motywach wniesionej skargi kasacyjnej ) , co już uzasadnia nieuwzględnienie tak wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie. Niezależnie od powyższego podkreślić jedynie na marginesie należy , iż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu . W rozpoznawanej sprawie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa statuującego zasadę , iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji . Na podstawie tej normy orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji . Decyzja wydana na podstawie tego przepisu , jest zatem wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie , legitymacji strony , wskazania tego ,że nie istnieje decyzja , której ważność należy poddać ocenie itp. To właśnie brak przymiotu strony skarżącego wnoszącego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 1999 r. znak [...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu małej elektrowni wodnej spowodował odmowę wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Interes prawny określonego podmiotu , wynikający z prawa materialnego jest konstytutywnym elementem sprawy administracyjnej , tym samym jego brak oznacza , że sprawa taka nie istnieje , a ewentualne postępowanie byłoby od samego początku bezprzedmiotowe. W orzecznictwie dominuje zdecydowany pogląd , że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazywanej decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 1999 r. nie wykazał takiego interesu, a z okoliczności sprawy wynika , że brak jest podstaw do jego sformułowania w oparciu o konkretne uregulowania prawa materialnego . Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznanie przymiotu strony w postępowaniu o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu czy też stwierdzenie nieważności takiej decyzji , innych podmiotów niż tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich można dokonywać ad casum w szczególnych okolicznościach danej sprawy. Jednakże takich okoliczności brak w tej sprawie albowiem jak wykazało niniejsze postępowanie kwestionowana przez skarżącego decyzja , nie wpływa na sposób i możliwość zagospodarowania jego działki , nie narusza przysługujących mu praw rzeczowych jak też sporna mała elektrownia wodna leży poniżej jazu , gdzie nie występuje spiętrzenie wód co oznacza , że położona jest poza sferą oddziaływania , stąd też skutecznie przyjęto , że planowana inwestycja nie oddziaływała negatywnie na działkę wnioskodawcy na etapie ustawania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też zasadnie przyjęto , że skarżący w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma przymiotu strony. Zważywszy zatem , że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleni skargi kasacyjnej .