I OSK 1487/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 703/06 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 703/06 oddalił skargę B. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną: W dniu [...] grudnia 2005 r. B. K. wystąpił do Starosty Puckiego z wnioskiem o wszczęcie rokowań dla ustalenia warunków przejęcia (wykupu) przez Skarb Państwa części działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie C. gmina W. k.m. [...], dla której Sąd Rejonowy w W. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], a na obszarze której zarządzeniem Wojewody Pomorskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. utworzony został rezerwat przyrody "Dolina C.-. Wnioskodawca wskazał na przepis art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001r. Nr 99, poz. 1079) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880). W piśmie uzupełniającym wniosek wskazał art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP jako bezpośrednią podstawę wszczęcia procedury wywłaszczeniowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Starosta Pucki, na podstawie art. 112 ust. 3 i art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do wskazanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 112 powołanej ustawy wywłaszczenie polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, bądź innego prawa rzeczowego do nieruchomości, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy postępowanie wywłaszczeniowe wszczyna się z urzędu, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa lub na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, lub też na wniosek organu wykonawczego odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił organ odwoławczy jednostki samorządu albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, następuje w drodze decyzji. Mimo, że utworzenie rezerwatu przyrody jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to jednak, zdaniem organu, nie ma podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. B. K., mimo wezwań organu, nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że reprezentuje on podmiot, któremu przysługuje prawo złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Starosta Pucki stwierdził więc, że wnioskujący nie jest osobą uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Wskazał także, iż wobec faktu, że cel publiczny został już zrealizowany, gdyż rezerwat przyrody został utworzony zarządzeniem Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...], brak jest możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia części przedmiotowej działki na powyższy cel publiczny. W odwołaniu od decyzji Starosty Puckiego B. K. zarzucił naruszenie przez organ I instancji art. 21 w związku z art. 8 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i nieprzyjęcie, że organ administracji ma obowiązek wdrożenia postępowania wywłaszczeniowego, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i art. 112 ust. 3 i art. 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię i nieprzyjęcie, że w niniejszej sprawie należy wszcząć procedurę wywłaszczeniową poprzedzoną rokowaniami, art. 13 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, a także art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przez ich niezastosowanie i nieprzyjęcie, że zajęcie przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny następuje w trybie wywłaszczenia. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że z treści zarządzenia Wojewody Pomorskiego o utworzeniu rezerwatu przyrody "Dolina C.- wynikają zakazy i ograniczenia w korzystaniu przez właściciela z przedmiotowego gruntu. Błędnym jest więc stanowisko organu I instancji, że z uwagi na zrealizowanie celu publicznego, niemożliwe jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Przepisy art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji nie zawierają zapisu, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie w przypadkach przewidzianych w ustawie. Wystarczy przeznaczenie prywatnej własności na cele publiczne, aby zaistniała podstawa faktyczna i prawna do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej. Tymczasem organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do podanej przez odwołującego się podstawy prawnej wynikającej z przepisów Konstytucji. Odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w tych warunkach narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw właściciela. Chroniąc prawo własności, Konstytucja dopuszcza do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem, co powinno mieć miejsce w niniejszym przypadku. Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Puckiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z treści art. 112 ust. 3 i art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że z możliwości wywłaszczenia można skorzystać jedynie przed zrealizowaniem na nieruchomości celu publicznego. Na nieruchomości stanowiącej własność B. K. został już zrealizowany cel publiczny w postaci utworzenia rezerwatu przyrody. Brak celu publicznego do zrealizowania skutkuje brakiem materialnej przesłanki z art. 112 ust. 3 ustawy. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że odwołujący się nie wykazał legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego; nie wskazał, jaki cel publiczny zamierza realizować na przedmiotowej nieruchomości. Nie kwestionując co do zasady roszczeń odwołującego się dotyczących ograniczeń prawa własności Wojewoda Pomorski stwierdził, iż nie ma możliwości uregulowania stanu prawnego nieruchomości w trybie administracyjnym; właściwą drogą dochodzenia praw w takich sytuacjach jest droga postępowania sądowego. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że art. 21 w zw. z art. 8 Konstytucji RP stanowi dla organu administracji podstawę wdrożenia postępowania wywłaszczeniowego. W art. 21 ust. 1 Konstytucja ustanawia ogólną zasadę nienaruszalności prawa własności dopuszczając wywłaszczenie tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jednakże z tym artykułem nierozerwalnie związany jest art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy. Uszczegółowienie zasad konstytucyjnych, a więc przesłanki oraz tryb wywłaszczenia określa ustawa o gospodarce nieruchomościami. Twierdzenie, że na podstawie powołanych przepisów konstytucyjnych starosta jest uprawniony do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej, jest sprzeczne z tą ustawą. Organy administracji publicznej zaś obowiązane są działać na podstawie prawa (art. 6 kpa). Na decyzję Wojewody Pomorskiego B. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji. W skardze podniesiono te same zarzuty, co w odwołaniu od decyzji Starosty Puckiego, tj. art. 21 w zw. z art. 2 i art. 8 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i art. 112 ust. 3 i art. 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, a także art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a także art. 6, art. 7 i art. 8 kpa poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do odszkodowania w sytuacji gdy de facto pozbawiono go władztwa nad jego nieruchomością pozostawiając mu jedynie tytuł prawny. Działania takie, w ocenie skarżącego, są niedopuszczalne bowiem nie uwzględniają słusznego interesu obywatela i podważają zaufanie do organów państwa. Skarżący uważa decyzję Wojewody Pomorskiego za sprzeczną z konstytucyjnym prawem właściciela do zastosowania trybu wywłaszczeniowego wynikającego z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Fakt osiągnięcia celu publicznego nie powinien ujemnie skutkować dla skarżącego, ustawodawca daje bowiem organom orzekającym możliwość indywidualnej oceny stanu faktycznego i prawnego. Skarżący zwrócił uwagę, że w dacie publikacji Zarządzenia Wojewody Pomorskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. nie obwiązywał jeszcze ust. 3 art. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, z którego wynikał obowiązek dochowania trybu wywłaszczeniowego w takich jak jego sprawach. Przepis ten został dodany w 2001 roku w celu dostosowania tej ustawy do treści zapisów Konstytucji (art. 21), co wynika z sejmowych publikacji dotyczących projektu ustawy zmieniającej oraz treści uzasadnienia tego projektu. Skoro zatem nieruchomość została objęta rezerwatem przyrody w 2000 roku, to nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o ochronie przyrody były w omawianym zakresie w dacie utworzenia rezerwatu niekonstytucyjne. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o wystąpienie w trybie art. 193 Konstytucji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. w dacie 4 sierpnia 2000 r. są zgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP-. Wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym pełnomocnik skarżącego cofnął oświadczeniem złożonym na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 703/06 oddalił skargę B. K. jako niezasadną. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że utworzenie zarządzeniem Wojewody Pomorskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., rezerwatu przyrody "Dolina C.-, w którego skład weszła część działki skarżącego nr [...], nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.). Przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowił, że poddanie pod ochronę następuje między innymi przez uznawanie określonych obszarów za rezerwat przyrody. W art. 23 ust. 3 wskazano wojewodę jako organ właściwy do uznania określonego obszaru za rezerwat, określenia jego nazwy, położenia, szczególnych celów ochrony, ograniczeń, zakazów i nakazów przewidzianych w art. 37 ust. 1 oraz w razie potrzeby otuliny, a także organu sprawującego bezpośredni nadzór nad rezerwatem. B. K. nie zgadzał się na ustanowienie na swojej nieruchomości rezerwatu przyrody jednak, jak oświadczył, jego intencją nie jest podważanie legalności utworzenia rezerwatu; skarżący nie zgadza się tylko z decyzjami administracyjnymi odmawiającymi wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wskazując w tym względzie na naruszenie przepisów art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. i art. 7 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, jak też art. 7 ust. 1 w związku z art. 112 ust. 3 i art. 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody przed jej uchyleniem nową ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. stanowił, że poddanie pod ochronę przyrody przez uznanie za rezerwat przyrody obszarów, które stanowią nieruchomości nie będące własnością Skarbu Państwa, następuje za zgodą właściciela, a przy braku takiej zgody - w trybie wywłaszczenia za odszkodowaniem. Podobnie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. stanowi, że utworzenie rezerwatu przyrody obejmujące obszary, które stanowią nieruchomości niebędące własnością Skarbu Państwa, następuje za zgodą właściciela, a w razie braku jego zgody - w trybie wywłaszczenia określonego w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołane przepisy nie mogły mieć jednak zastosowania do przedmiotowego rezerwatu przyrody, bowiem nie obowiązywały w dacie jego utworzenia. Rezerwat przyrody "Dolina C.- został utworzony przed wejściem w życie ust. 3 art. 13 poprzedniej ustawy i art. 7 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji dokonały zatem trafnych ustaleń, że w okolicznościach tej sprawy instytucja wywłaszczenia nieruchomości uregulowana w art. 112 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania. Zatem organy administracji zgodnie z prawem odmówiły wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Sąd wskazał, że wynikające z utworzenia rezerwatu ograniczenia w wykonywaniu prawa prawa własności mogą być przedmiotem roszczeń mających podstawę w art. 224 - 231 kc, jak również w przepisach działu IX ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, wyrażające się w naruszeniu art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 112 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie ma zastosowania. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd w wyroku do wszystkich zarzutów. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że z naruszeniem prawa materialnego Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu administracji, iż z osiągnięciem celu publicznego nie można wszcząć postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, postępowanie wywłaszczeniowe wszczyna się z urzędu, w związku z czym wniosek skarżącego z dnia 28 grudnia 2005 r. wniesiony do Starosty Puckiego, zdaniem pełnomocnika, powinien stanowić impuls dla organu, by wszcząć z urzędu postępowanie wywłaszczeniowe. Odmawiając wszczęcia postępowania organy naruszyły wyrażoną w art. 6 kpa zasadę legalizmu. Zdaniem pełnomocnika, wykładnia przepisów rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do przyjęcia, że wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jedynie do momentu zrealizowania celu publicznego stanowiącego podstawę ewentualnego wywłaszczenia. Przepisy ustawy nie uzależniają wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od etapu realizacji celu publicznego. Uzależnianie więc zastosowania instytucji wywłaszczenia nieruchomości od etapu realizacji konkretnego celu publicznego stanowi rażące naruszenie przepisów art. 112, art. 113, art. 114 i art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również przepisów art. 2 i 8 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wprowadzenie ustawą z dnia 12 października 2000 r. zmiany w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody poprzez dodanie do art. 13 nowego ust. 3, w żaden sposób nie wyłącza stosowania instytucji wywłaszczenia obszarów uznanych za rezerwaty przyrody przed wejściem w życie powyższej zmiany. Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął w swoim rozstrzygnięciu podnoszone w skardze kwestie odnośnie analizy sejmowych publikacji nad projektem wskazanej zmiany w ustawie o ochronie przyrody. Skarżący wskazywał, że przepis ten został dodany celem dostosowania tej ustawy do treści art. 21 Konstytucji RP. Brak jednak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do powyższej kwestii uniemożliwia ustosunkowanie się skarżącego do podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Nie wynika natomiast z powyższego przepisu możliwość pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy zarzutów przedstawionych w skardze. Powyższa wada w ocenie skarżącego, stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie ustosunkowania się przez skarżącego do rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W ocenie autora skargi kasacyjnej trudno zgodzić się też ze stanowiskiem, że w wyniku postępowania administracyjnego, a następnie w wyniku oddalenia skargi przez Sąd dopuszczalna jest droga sądowa, w tym domaganie się wykupu nieruchomości na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Zgodnie zaś z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Ze względu na te właśnie wymogi ustawodawca ustanowił przymus adwokacko - radcowski postanawiając w art. 175 § 1, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie odpowiada tym wymogom. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię. O ile art. 3 § 1 P.p.s.a. można potraktować jako normę materialną; określa on bowiem ogólnie zakres działania sądów administracyjnych, to nie można jednak tego powiedzieć o przepisach art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., które wyznaczają sposób postępowania sądu administracyjnego określając czas i podstawy wyrokowania oraz granice orzekania i stosowania przysługujących sądowi z mocy środków w celu usunięcia naruszeń prawa. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię jest bezzasadny, ponieważ Sąd I instancji nie dokonywał w zaskarżonym wyroku wykładni tego przepisu, a uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnego wyjaśnienia w tej kwestii. Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. stwierdzić należy, że przytoczenie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., przepisów regulujących postępowanie sądowe powoduje, że zarzut ten, jako wadliwie skonstruowany, nie może być przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sytuacji tej nie zmienia fakt, że wskazane przepisy procesowe zostały powiązane z przepisami prawa materialnego, a to z tego powodu, że nie mogło dojść do naruszenia "art. 112 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami", jak to podano w skardze kasacyjnej. Brak precyzyjnego wskazania naruszonych norm powoduje, że rozpoznanie zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny staje się niemożliwe z uwagi na brak określenia granic zarzucanych naruszeń. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na wzmiankowaną wcześniej zasadę związania podstawami skargi kasacyjnej, nie może korygować, ani uzupełniać braków skargi kasacyjnej. Oceniając z kolei zarzut podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze B. K.. Należy wyjaśnić, że zasada niezwiązania granicami skargi zawarta w art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza, że dla sądu granice sądowej kontroli wyznaczają granice sprawy administracyjnej, której dotyczy zaskarżony akt. Sąd administracyjny nie jest związany przy tej kontroli zarzutami i wnioskami sformułowanymi w skardze. Na zasadzie określonej w art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny jest zobligowany do zbadania w całości zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Z tego powodu sąd nie musi się odnosić do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów i przytoczonej argumentacji, jeżeli nie mają one znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Mając na względzie z jednej strony okoliczności przedmiotowej sprawy, a z drugiej treść skargi wniesionej przez B. K., nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, że nie uczynił przedmiotem rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku publikacji sejmowych dotyczących wprowadzenia w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody zmiany polegającej na dodaniu ustępu 3 w art. 13. Fakt nowelizacji powołanego przepisu ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. oraz jej uzasadnienie nie mogły mieć znaczenia w sprawie, która dotyczy zdarzenia (utworzenia rezerwatu przyrody zarządzeniem Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2000 r.) zaistniałego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (2 lutego 2001 r.). Nie zachodziła w tej sytuacji potrzeba ustosunkowania się przez Sąd I instancji do poglądu wyrażonego w tej kwestii przez skarżącego. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 jak i art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieuzasadniony. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się chybione, należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.