II OSK 636/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms ( spr.) Sędziowie Jacek Chlebny Stanisław Nowakowski Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. G. oraz Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1487/05 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego między stronami. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. G. i stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] maja 2005 r. oraz z dnia [...] stycznia 2005 r., którą organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. o odmowie poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego G. G. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wojewoda [...], w postępowaniu wszczętym z urzędu, decyzją z dnia [...] października 2003 r. odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego G. G., przyjmując, iż utraciła ona obywatelstwo polskie w związku z wyjazdem na stałe do Republiki Federalnej Niemiec w 1980 r., złożeniem prośby o zezwolnienie na zmianę obywatelstwa oraz uzyskaniem obywatelstwa niemieckiego. Zezwolenie na zmianę obywatelstwa stanowiła uchwała nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim. P. G., syn zmarłej w 1993 r. G. G., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., podnosząc że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jego matka nie utraciła obywatelstwa polskiego, gdyż uchwała nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. nie stanowi zezwolenia na zmianę obywatelstwa jego matki. Organ nadzoru odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji zajął stanowisko, iż kwestionowana decyzja nie narusza prawa, gdyż G. G. utraciła obywatelstwo polskie, ponieważ spełnione zostały warunki określone w ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, w tym warunek w postaci uzyskania zezwolenia Rady Państwa na zmianę obywatelstwa. Uwzględniając skargę i stwierdzając nieważność decyzji organu nadzoru, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd pierwszej instancji, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze P. G., zwrócił uwagę, iż zasadnicze znaczenie ma kwestia, czy skarżący może być stroną w sprawie dotyczącej obywatelstwa polskiego matki, a wobec tego, czy mogło toczyć się postępowanie z jego wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Jeżeli bowiem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji występuje osoba, która nie jest stroną, organ, na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., wydaje decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący jako spadkobierca strony w postępowaniu, w którym została wydana kwestionowana decyzja nie jest stroną w tej sprawie, a wobec tego nie jest legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Zdaniem Sądu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z zakresu obywatelstwa interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., ma osoba której status prawny był przedmiotem postępowania z tego zakresu. Wszystkie postępowania (np. utrata, nadanie bądź uznania obywatelstwa) prowadzone na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim wymagają złożenia wniosku przez zainteresowanego. Obywatelstwo polskie jako prawo osobiste, jest ściśle związane z osobą, której dotyczy, a zatem wyłączone jest inicjowanie postępowania z tego zakresu, także w trybach nadzwyczajnych, przez inne osoby. Oznacza to, że organ nadzoru jest zobowiązany, na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji na wniosek skarżącego. Tak więc decyzje organu zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 28 i 157 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji wyraził ponadto pogląd, że postępowania w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego nie można wszcząć z urzędu, a także w żadnym przypadku organ nie może z urzędu odmówić potwierdzenia posiadania obywatelstwa, o co sama strona nie występowała. Sąd podniósł również, że kwestionowana decyzja została skierowana do osoby, która w dniu jej wydania już nie żyła. Mając te względy na uwadze organu nadzoru powinien rozważyć wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z urzędu. W ocenie Sądu nie jest bowiem niezbędne do końcowego załatwienia sprawy stosowanie przez Sąd środków na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do kwestionowanej decyzji Wojewody [...]. Skargę kasacyjną od wyroku wnieśli organ i skarżący P. G. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wskazał jako podstawę kasacyjną naruszenie art. 28 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego jego matki. Zdaniem organu sprawa obywatelstwa matki dotyczy praw i obowiązków dziecka, ponieważ obywatelstwo matki rzutuje w sposób bezpośredni na sytuację prawną dziecka. Oznacza to, że skarżący jest legitymowany do występowania jako strona z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej obywatelstwa matki. Skarżący P. G. wskazał jako podstawy kasacyjne naruszenie art. 28 K.p.a., art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 ze zm.) oraz art. 135 i 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem skarżącego wadliwe jest stanowisko Sądu, iż skarżący nie jest stroną w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego jego matki. Ponadto, skoro kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa Sąd uwzględniając skargę na decyzję organu nadzoru powinien stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, zaś skarżący wniósł o zmianę wyroku poprzez stwierdzenie nieważności również decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji organu nadzoru odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., którą organ odmówił poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego G. G., z tej przyczyny, iż przyjął, że skarżący P. G., syn G. G. nie jest stroną w sprawie dotyczącej obywatelstwa jego matki i nie ma legitymacji do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, a wobec tego wniosek skarżącego w tej sprawie organ powinien załatwić wydając decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. W tym stanie rzeczy zasadnicze znaczenie ma podniesiony przez organ i skarżącego zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. Zarzut ten jest uzasadniony. Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę, iż z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim wynika, iż ustawodawca w sprawach dotyczących obywatelstwa polskiego rozróżnia rozstrzygnięcia dotyczące stwierdzenia posiadania lub odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego od rozstrzygnięć dotyczących stwierdzenia utraty lub odmowy stwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia posiadania lub odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego dotyczy tego, czy określona osoba jest obywatelem polskim (posiada obywatelstwo polskie), czy nie jest obywatelem polskim (nie posiada obywatelstwa polskiego). Natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia utraty lub odmowy stwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego dotyczy tego, czy określona osoba z określoną datą na skutek określonych zdarzeń utraciła, czy nie utraciła obywatelstwo polskie i tego rodzaju rozstrzygnięcia mogą dotyczyć obywatelstwa także osoby, która zmarła, a stroną w takiej sprawie może być dziecko osoby zmarłej. To, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie powinno być wydane zależy od okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W każdym razie w przypadku osoby zmarłej w rachubę wchodzi orzekanie o tym, czy osoba ta utraciła lub nie utraciła obywatelstwo polskie, a nie stwierdzenie lub odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez osobę zmarłą. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że matka skarżącego zmarła w 1993 r., a wobec tego sprawa, w której została wydana kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. dotyczyła tego, czy i kiedy matka skarżącego utraciła obywatelstwo polskie, a nie tego czy posiada lub nie posiada obywatelstwo polskie. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że osobisty charakter obywatelstwa określonej osoby, oznacza, że inne osoby, w tym także dzieci osoby zmarłej, nie mają interesu prawnego w sprawie dotyczącej obywatelstwa polskiego ojca lub matki. Nie ulega przecież wątpliwości, że obywatelstwo rodziców ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną dzieci. Z reguły obywatelstwo dzieci jest nabywane według obywatelstwa rodziców, co oznacza, że kwestia obywatelstwa rodziców może dotyczyć obywatelstwa dzieci. Ustawa z 1962 r. o obywatelstwie polskim nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących obywatelstwa polskiego, co oznacza, że ma zastosowanie przepis art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziaływuje na sytuację prawną tego podmiotu. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt II OSK 353/06 (ONSA i WSA z 2007 r., z. 1, poz. 11), iż dziecko może być stroną w sprawie dotyczącej obywatelstwa polskiego zmarłego rodzica, co oznacza że skarżący był uprawniony do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej obywatelstwa polskiego jego zmarłej matki. Z tego już tylko względu należało uwzględnić obie skargi kasacyjne oraz uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ponieważ Sąd pierwszej instancji, przyjmując wadliwie stanowisko, iż sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. powinna być rozstrzygnięta decyzją odmawiającą wszczęcia tego postępowania, nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji, co do wszystkich przesłanek, od których zależy stwierdzenie lub odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...]. W szczególności, Sąd w ogóle nie odniósł się do przyczyn odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji przedstawionych przez organ w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bezprzedmiotowy jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy jednak podnieść, że skoro w zaskarżonym wyroku przyjęto, iż skarżący nie jest stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji i z tego powodu stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 31 stycznia 2005 r., to wówczas nie było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...]. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego między stronami Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyjmując, iż uwzględnienie obu skarg kasacyjnych uzasadnia odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.