III SA/Gd 55/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 11maja 2005 r. nr [...]. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 11 maja 2005 r. odmówił przyznania L. N. dodatku mieszkaniowego, gdyż wydatki ponoszone przez najemcę w procentowym udziale dochodów gospodarstwa przekraczają wysokość miesięcznych wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od powyższej decyzji L. N. podał, że jest inwalidą I grupy i dodatek opiekuńczy oddaje opiekunce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 22 listopada 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie dochód jednoosobowego gospodarstwa domowego odwołującego wynosił miesięcznie 706,83 zł. Ponadto z ustaleń w sprawie wynika, że odwołujący zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej 17 m2 (normatywna wynosi 35 m2). Łączna kwota wydatków na mieszkanie, ustalonych dla obliczenia dodatku mieszkaniowego, według zasad określonych w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych wyniosła 109,95 zł. Następnie organ II instancji wskazał, że w świetle art. 6 ust. 9 ustawy, jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi na ten lokal, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości, w sytuacji odwołującego 15% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie jednorodzinnym. Organ odwoławczy podał, że odejmując od kwoty wydatków na przedmiotowy lokal, ograniczonych do 90%, zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, (w sprawie jest to kwota 98,95 zł), kwotę 15% dochodu gospodarstwa domowego odwołującego, tzn. 106,02 zł, otrzymujemy wynik ujemny, co wskazuje na to, że dodatek nie może być przyznany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. N. zarzucił ustalenie przez organ odwoławczy wyższego dochodu niż wynikający z zaświadczenia wystawionego przez ZUS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że skarżący sam wskazał dochód w wysokości 706,82 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednorodzinnym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. W art. 3 ust. 3 niniejszej ustawy ustawodawca uregulował pojęcie dochodu, jednocześnie stanowiąc w zdaniu drugim, że do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący pobiera z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie rentowe oraz dodatek pielęgnacyjny, gdyż jest trwale całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji. Wobec tego rozważenia w sprawie wymagała kwestia, czy dodatek pielęgnacyjny podlega wliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z treści art. 3 ust. 3 zd. 2 cytowanej ustawy jednoznacznie wynika, iż do dochodu nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych. Zatem koniecznym staje się wyjaśnienie charakteru obu świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Zasiłki pielęgnacyjne uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), natomiast dodatki pielęgnacyjne objęte są regulacją ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy). Stosownie zaś do art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dokonując porównania obu świadczeń należy mieć również na względzie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), której art. 5 pkt 1 stanowi, że orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118) traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z porównania przedstawionych wyżej przepisów oba świadczenia przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji są osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności jest osoba legitymująca się orzeczeniem właściwego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, jak również osoba legitymująca się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Zatem skoro osoba uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, to spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zasiłek ten będzie jej przysługiwał, jeżeli nie jest osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 cyt. ustawy). Z tego wynika, że jedyna różnica między porównywanymi świadczeniami polega na tym, że jeżeli osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności posiada uprawnienia do emerytury bądź renty z powodu całkowitej niezdolności do pracy to z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji może otrzymać wyłącznie dodatek pielęgnacyjny. Zatem należy stwierdzić, że cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego są identyczne. Ustawodawca miał na względzie ten fakt, skoro w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował kwestię zbiegu uprawnień, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczna funkcję z dwóch źródeł. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych oraz dodatków pielęgnacyjnych. Wykładnia niniejsza jest zgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, regulującym zasadę równości wobec prawa. Stosowanie wyłącznie gramatycznej wykładni przepisu art. 3 ust. 3 zd. 2 cytowanej ustawy prowadziłoby do naruszenia wskazanej zasady konstytucyjnej. Zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, jako świadczenia o tożsamym charakterze i identycznej funkcji muszą być tak samo traktowane na gruncie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym miejscu godzi się wskazać, że do tożsamego wniosku doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r., ISA 1700/02 ( Lex nr 148863), rozstrzygając w stosunku do osoby, która ukończyła 75 lat. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji zaliczyły do dochodu skarżącego dodatek pielęgnacyjny. Wskazanie przez skarżącego dodatku pielęgnacyjnego jako składnika dochodów nie zwalnia organów administracji od dokonania analizy wskazanych przez stronę składników i ustalenia dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wobec tego doszło do naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Rzeczą organów administracji ponownie rozpatrujących sprawę będzie ustalenie dochodu skarżącego przy zastosowaniu wskazanej wyżej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Prawidłowe zastosowanie niniejszego przepisu umożliwi dopiero podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do dodatku mieszkaniowego. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca przyznania dodatku mieszkaniowego nie podlega wykonaniu, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.