II SA/Wr 74/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi PPHU A Sp.j. B. i B.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie stacji diagnostycznej dla samochodów ciężarowych i osobowych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Kierownik Referatu Infrastruktury Technicznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta B., na podstawie art. 106 § 3 i § 5 kpa, art. 20 pkt 5 i pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) negatywnie zaopiniował projekt decyzji Burmistrza Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji diagnostycznej dla samochodów ciężarowych i osobowych z niezbędnym zapleczem socjalno-sanitarnym na działce o nr ewidencyjnym [...] obręb P., ul. Ż. [...] w B. w przedmiocie ustaleń dotyczących dojścia i dojazdu do obiektu z ul. C. poprzez istniejące zjazdy działkami nr [...] i [...] obręb P. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] Kierownik Referatu Gospodarki Przestrzennej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta B., pismem Nr [...] przekazał – w celu uzgodnienia zgodnie z kompetencjami – projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji p.n. "Budowa stacji diagnostycznej dla samochodów ciężarowych i osobowych z niezbędnym zapleczem socjalno-sanitarnym na działce o nr ewidencyjnym [...] obręb P., ul. S. Ż. 5 w B.". Do decyzji został dołączony załącznik graficzny. Na podstawie przekazanych dokumentów Kierownik Referatu Infrastruktury Technicznej postanowieniem z dnia [...]. pozytywnie zaopiniował projekt decyzji w odniesieniu do pkt 2 ppkt 5, to jest ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. W związku z oprotestowaniem powyższego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] uchyliło to postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji podał, iż po rozpatrzeniu argumentacji organu odwoławczego, w myśl art. 106 § 4 kpa, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające oraz dokonano ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w skład którego wchodziła notatka służbowa z dokonanej w dniu [...]. wizji lokalnej, dokumentacja fotograficzna, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz załącznik graficzny, na którym okazano projektowaną lokalizację stacji diagnostycznej oraz zażalenia. Na tej podstawie, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz po zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w zażaleniach, organ I instancji stwierdził, iż dojazd do stacji diagnostycznej dla samochodów ciężarowych i osobowych z ul. C., na której został wprowadzony znak B-18 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych o rzeczywistej masie całkowitej ponad 5 ton" z tabliczką T-22 o treści: "Nie dotyczy właścicieli nieruchomości i dostawców płodów rolnych", odbywałby się wbrew obowiązującej na ul. C. organizacji ruchu. Organ wskazał, że nowa organizacja ruchu została wprowadzona w dniu [...] przez zarządcę drogi gminnej ul. C., do którego, zgodnie z art. 20 pkt 5 i pkt 14 ustawy o drogach publicznych, należy realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu i do którego kompetencji należy – stosownie do art. 20 pkt 12 cytowanej ustawy – przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników. Oznakowanie drogi ul. C. znakiem B-18, z uwzględnieniem szczegółowych warunków technicznych dla znaków i warunków ich umieszczania określonych w Załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach (Zał. Nr 1 do Dz. U. Nr 220, poz. 2181), było spowodowane złym stanem technicznym nawierzchni drogi, mogącej po uruchomieniu stacji diagnostycznej dla samochodów ciężarowych i osobowych ulec całkowitemu zniszczeniu. Organ pierwszoinstancyjny wskazał także, że nawierzchnia drogi ul. C. w B. wymaga remontu kapitalnego oraz że bardzo trudna sytuacja finansowo-ekonomiczna Gminy B. nie pozwalała na zaplanowanie tej inwestycji w ciągu najbliższych pięciu lat, a przeprowadzane przez ten okres remonty cząstkowe (uzupełnianie ubytków) pozwolą jedynie na utrzymanie przejazdowości drogi dla jej obecnych użytkowników. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli E. i R. K., uznając je za błędne. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na postawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 106 § 1 i 5, art. 141 i art. 144 kpa oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z przepisu art. 106 § 1 kpa wynika obowiązek organu wyrażenia opinii, zgody lub zajęcia stanowiska w innej formie, jeśli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia takiego stanowiska, co następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 kpa). W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji przez uprawniony organ (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta) następuje po uzgodnieniu projektu decyzji z organami określonymi w art. 53 ust. 4 tej ustawy, w tym z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy). Podstawę do uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu, przyległego do pasa drogi, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] obręb Południe w B. zwrócił się do zarządcy drogi gminnej z wnioskiem o wydanie opinii i warunków realizacji przedmiotowej inwestycji. W ocenie Kolegium, wydane na podstawie tego wniosku postanowienie z dnia [...] nie odpowiada wymogom cytowanych przepisów. Zgodnie bowiem z ich brzmieniem, jak zaznaczył organ odwoławczy, organ I instancji "winien na wniosek dokonać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie swojej właściwości odnoszącym się do dostępu terenu zamierzenia do drogi publicznej i możliwości jego skomunikowania". Organ II instancji podniósł, że Kierownik Referatu Infrastruktury Technicznej pomimo ustalenia, iż teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – drogi gminnej ul. C., negatywnie opiniuje zamierzenie wskazując, że na tejże ulicy zmieniono organizację ruchu, wprowadzając zakaz wjazdu samochodów ciężarowych o rzeczywistej masie całkowitej ponad 5 ton, z zastrzeżeniem, że nie dotyczy właścicieli nieruchomości i dostawców płodów rolnych. W opinii organu odwoławczego, w związku z tym, że "teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej i jest z nią skomunikowany istniejącymi zjazdami położonymi na działkach nr [...] i nr [...]", organ nie miał podstaw do odmownego uzgodnienia projektu decyzji. Argumentacja powołana w uzasadnieniu przez organ I instancji jest, w ocenie Kolegium, nietrafna i nie odnosi się do przedmiotu postępowania, gdyż organizacja ruchu oraz stan techniczny drogi publicznej są wprawdzie zagadnieniami istotnymi w ogóle, jednakże z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania są zagadnieniami nieistotnymi. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła PPHU A Spółka jawna – B. i B.B. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako naruszającego przepisy ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi podano, iż skarżący nie wiedzą dlaczego organ odwoławczy dał w tej sprawie prymat przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznając, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie mają tu znaczenia albo mają tylko drugorzędne znaczenie. Skarżący stwierdzili, że zarządca drogi zachował się prawidłowo wydając negatywną opinię. Zarządca brał przy tym pod uwagę przede wszystkim te uwarunkowania, które mają praktyczne znaczenie dla użytkowników ul. C. Użytkownicy ci odczują skutki dodatkowego obciążenia drogi ruchem pojazdów ciężarowych. Zdaniem skarżących to przepisy ustawy o drogach publicznych powinny decydować o tym, jakie dodatkowe obciążenia w eksploatacji drogi mogą być stosowane. Te przepisy odpowiadają praktycznym potrzebom użytkowników drogi. Tymczasem powoływanie się przez Kolegium na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma dla niniejszej sprawy znaczenie tylko teoretyczne. Skarżący uważają, że pogląd Kolegium zaprezentowany w zaskarżonym postanowieniu nie jest prawidłowy i narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy organ uzgadniający mógł negatywnie zaopiniować projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie stacji diagnostycznej dla samochodów ciężarowych i osobowych w sytuacji, gdy na ulicy, z której miałby odbywać się wjazd do planowanej stacji, wprowadzono zakaz wjazdu samochodów ciężarowych o rzeczywistej masie całkowitej ponad 5 t, z zastrzeżeniem, że nie dotyczy właścicieli nieruchomości i dostawców płodów rolnych oraz gdy zły stan techniczny nawierzchni drogi, po uruchomieniu tejże stacji diagnostycznej, mógłby doprowadzić do całkowitego jej zniszczenia. Zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji w tych okolicznościach nie miał podstaw do odmownego uzgodnienia projektu, skoro teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej i jest z nią "skomunikowany" istniejącymi zjazdami położonymi na działkach [...] i [...]. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy, w tym właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (pkt 9). Stosownie do art. 60 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Jak trafnie podkreślano w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 428; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1621/05 - LEX nr 196473). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji jako organ uzgadniający wskazał, że odmowa uzgodnienia nastąpiła na podstawie art. 20 pkt 5 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.). Stosownie do art. 20 pkt 5 i 12 ustawy o drogach publicznych, do zarządcy drogi należy w szczególności: realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu (pkt 5) oraz przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (pkt 12). W świetle powyższych przepisów nie można uznać za trafne stanowiska organu odwoławczego, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, iż na ulicy, z której miałby odbywać się wjazd do planowanej stacji diagnostycznej dla samochodów ciężarowych i osobowych, wprowadzono zakaz wjazdu samochodów ciężarowych o rzeczywistej masie całkowitej ponad 5 t oraz że zły stan techniczny nawierzchni drogi, po uruchomieniu tejże stacji diagnostycznej, może ulec całkowitemu zniszczeniu. Organ uzgadniający, w myśl unormowań zawartych w art. 20 pkt 5 i 12 ustawy o drogach publicznych, miał prawo wziąć pod uwagę przy przedstawianiu swojego stanowiska zarówno stan przedmiotowej drogi, jak i istniejącą na niej organizację ruchu. Ponadto zauważyć wypada, iż zamiarem inwestora jest wybudowanie stacji diagnostycznej dla samochodów osobowych i ciężarowych, bez ograniczenia tych ostatnich do pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej do 5 t. Mając zatem na uwadze, że część pojazdów, dla których inwestor planuje wybudowanie stacji diagnostycznej, nie mogłaby do tej stacji dojechać, trudno uznać, by powyższa okoliczność nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tej sytuacji realizacja planowanego zamierzenia w istocie nie byłaby w pełni możliwa. Błędne zatem jest stanowisko organu odwoławczego, że zarządca drogi, uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie może brać pod uwagę organizacji ruchu oraz stanu technicznego drogi, bowiem te kwestie należą do jego właściwości, a istota uzgadniania projektu decyzji polega na przedstawianiu stanowiska organu uzgadniającego zgodnego z jego właściwością. Gdyby podzielić stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie miał podstaw do odmownego uzgodnienia projektu, ponieważ teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej i ma zapewnioną komunikację istniejącymi zjazdami, to – w konsekwencji – należałoby dojść do wniosku, iż do samego stwierdzenia, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, nie potrzebne byłoby dokonywanie jakichkolwiek uzgodnień. Organ lokalizacyjny bowiem sam mógłby fakt taki ustalić, bez konieczności uzyskania opinii wyspecjalizowanego organu. W takiej sytuacji przywoływane wyżej przepisy, nakazujące dokonanie przedmiotowego uzgodnienia, byłyby zbędne. Skoro jednak ustawodawca przepisy te wprowadził, to niewątpliwie uczynił to w określonym celu – aby przed ustaleniem warunków zabudowy uzyskać stanowisko wyspecjalizowanych organów zgodne z ich kompetencjami, wykraczające poza kompetencje organu lokalizacyjnego. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż zaskarżone postanowienie narusza wskazane wyżej przepisy prawa materialnego i procedury administracyjnej, dotyczące uzgodnień wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dokonywanych w trybie art. 106 kpa, przy czym naruszenia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.