I OSK 1663/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska NSA Marek Stojanowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 132/07 w sprawie ze skargi L. M. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia[...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 132/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę L. M. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Decyzją tą została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], umarzająca postępowanie z wniosku L. M. G. o zwrot nieruchomości położonej w Białymstoku przy ul. [...], przejętej na własność Skarbu Państwa postanowieniem Sądu Powiatowego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 1965 r. sygn. akt [...]. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości toczy się na podstawie art. 136 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami, zaś art. 216 tej ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji przewidzianej w art. 136 na nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa lub przejęte w trybie ustaw taksatywnie wymienionych w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów i na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. Przeprowadzony w postępowaniu sądowym, uzupełniający dowód z dokumentów zawartych w aktach Księgi Wieczystej nr [...], potwierdził ustalenie organu, że nieruchomość przy ul. [...] (d. [...]) stała się własnością Skarbu Państwa na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 1960 r. sygn. akt [...], zmienionego częściowo postanowieniem tego Sądu z dnia [...] kwietnia 1965 r. sygn. akt [...], mocą którego stwierdzono, że nabycie własności nieruchomości opuszczonej, położonej przy ul. [...][...],[...] i [...] nastąpiło na podstawie art. 34 ust. 1 lit. a/ i b/ in fine oraz art. 19 i 20 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87) – kontynuował Sąd – stwierdzając, że dekret ten nie został wymieniony w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów skargi, która kwestionowała prawidłowość przejęcia nieruchomości, zauważając, iż postanowienia nie odnoszą się do nieruchomości przy ul. [...][...],[...] i [...], ale do nieruchomości przy ul. [...][...],[...] i [...], Wojewódzki Sąd stwierdził, że nie jest uprawniony do oceny orzeczeń wydanych przez sąd powszechny i stanowiska Sądu Powiatowego, wyrażonego w ww. postanowieniu, nie może weryfikować. Sąd podkreślił też, że nawet uznanie, iż takie naruszenia nie dotyczą nieruchomości skarżącej nic nie zmieni w jej sytuacji, bowiem nie przedstawiła ona żadnego dowodu, iż nieruchomość została objęta wywłaszczeniem bądź przejęta na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Reprezentowana przez adwokata z urzędu, L. M. G. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1) naruszenie art. 106 § 3 i 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez: a) niezebranie i niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, w szczególności niezażądanie z archiwum Sądu Rejonowego w Białymstoku akt postępowania oznaczonych sygnaturami wskazywanymi przez skarżącą – [...],[...] celem ustalenia okoliczności związanych z przejęciem nieruchomości skarżącej na rzecz Skarbu Państwa, w szczególności błędnego oznaczenia położenia nieruchomości, i dokumentacji stanowiącej podstawę wniosku, a dotyczącej innych nieruchomości, a tym samym wydanie orzeczenia bez zbadania istoty sprawy, b) nieuwzględnienie przez Sąd, iż rozpoznające przedmiotową sprawę organy administracji publicznej nie ustaliły stanu faktycznego dotyczącego przejęcia (podstaw i przesłanek) nieruchomości skarżącej położonej w Białymstoku przy ul. [...][...] zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym błędnie rozpoznały meritum wniosku skarżącej; 2) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia: a) art. 61 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż w przypadku złożenia wniosku przez skarżącą o zwrot nieruchomości bez wskazania podstawy przejęcia postępowanie w pierwszej kolejności powinno zostać zakwalifikowane jako postępowanie dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a tym samym wyjaśnić wszelkie okoliczności związane w wejściem Skarbu Państwa w uprawnienia właścicielskie w stosunku do nieruchomości położonej przy ulicy [...][...], b) art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. wskutek: i. nieuwzględnienia na etapie przed organami administracji okoliczności i dokumentacji związanej z przywoływanymi przez skarżącą postanowieniami Sądu, ii. niepodjęcia przez organy rozpoznające przedmiotową sprawę żadnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, iii. niepodjęcie przez organy rozpoznające przedmiotową sprawę żadnej inicjatywy w zakresie materiału dowodowego mającego na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i prawidłowej kwalifikacji wniosku, c) art. 76 § 3 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów – postanowień Sądu Powiatowego w Białymstoku oznaczonych sygnaturami [...],[...] pomimo oczywistej konieczności przeprowadzenia takich dowodów – co wielokrotnie było sygnalizowane przez skarżącą, d) art. 64 Konstytucji RP – prawa skarżącej do własności poprzez jednostronną ocenę sprawy i niezbadanie podstaw prawnych i faktycznych przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości skarżącej, a tym samym pozbawienie jej możliwości dochodzenia prawa własności poprzez umorzenie postępowania, e) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez: i. nieuwzględnienie, iż powódka została pozbawiona własności nieruchomości, co do której wykazała prawa spadkowe, zaś organy rozpatrujące przedmiotową sprawę – w tym również Wojewódzki Sąd Administracyjny – oparły się na orzeczeniach Sądu Powiatowego w Białymstoku kwestionowanych przez skarżącą wskazującą iż dokumentacja na podstawie której nieruchomość przy ul. [...][...] błędnie uznano za opuszczoną nie dotyczyła tej nieruchomości, ii. ograniczenie możliwości realizacji uprawnień właściciela poprzez umorzenie postępowania i zamknięcie administracyjnoprawnej drogi dochodzenia praw; 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez: a) niewyjście sądu orzekającego w sprawie poza granice skargi i powołaną podstawę prawną oraz rozpatrzenie sprawy tylko w ramach wyznaczonych przez organ, a tym samym zaniechane faktycznej kontroli działalności organów rozstrzygających przedmiotową sprawę – zwłaszcza w kontekście prawidłowości ram postępowania, b) niedokonanie oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, c) nieuwzględnienie przez Sąd w toku rozpoznawania sprawy naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organ, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wskutek niezebrania materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, powodująca uchylenie zaskarżonego orzeczenia bez względu na podstawę skargi kasacyjnej, to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w takich granicach, jakie zostały wskazane w przytoczonych zarzutach. W niniejszej sprawie nie występuje nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a wobec tego należało się odnieść do podstaw skargi kasacyjnej. Podstawy skargi kasacyjnej powinny być przytoczone w sposób odpowiadający art. 174 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje dwie podstawy skargi kasacyjnej: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać o naruszenie jakiego prawa, tj. materialnego czy procesowego, chodzi oraz podawać nie tylko konkretne przepisy konkretnego aktu prawnego, ale również charakter ich naruszenia. Stwierdzić należy, że jeśli idzie o skargę kasacyjną L. M. G. wymaganiom tym nie odpowiadają zarzuty postawione w jej pkt 1 i 2, a jedynie zarzut z pkt 3. Podstawy bowiem przytoczone w pkt 1 i 2 nie określają czy chodzi o naruszenie prawa materialnego, czy też procesowego i nie wskazują charakteru naruszenia przepisów prawa w tych punktach podanych. Będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobligowany ani uprawniony do poprawiania, uzupełniania czy też interpretowania skargi kasacyjnej, dlatego musiał uznać te zarzuty jako nieusprawiedliwione, w rozumieniu art. 184 P.p.s.a. Trzecia podstawa została postawiona prawidłowo z formalnego punktu widzenia, bowiem zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując na czym to naruszenie polegało, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę pod kątem tego zarzutu. Jednakże nie można było uznać go za trafny. Przepis ten stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Jednak sąd ten jest związany granicami sprawy, co oznacza, że bada czy rozstrzygnięcie mieści się w podstawie materialnoprawnej sprawy, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Granice materialnoprawne rozstrzygnięcia wniosku L. M. G., domagającej się zwrotu nieruchomości, zakreślały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w tym dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Tylko bowiem na podstawie tych przepisów może się toczyć postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości, które przeszły na Skarb Państwa. Zwrot ten reguluje art. 136, 137 i następne tej ustawy, zawarte w rozdziale "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Przepisy te dotyczą zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w trybie tej ustawy, ale także wg nich następuje zwrot nieruchomości przejętych na podstawie przepisów uprzednio obowiązujących, a dotyczących wywłaszczenia, jak i innych przepisów. Artykuł 216 tej ustawy wskazuje przepisy, do których stosuje się tryb przewidziany w art. 136 i następnych ustawy, wymieniając enumeratywnie te przepisy. Artykuł ten wymienia również w taki sam sposób – enumeratywnie – podmioty na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie. Oznacza to, że zwrot nieruchomości, co do których właściciele zostali pozbawieni prawa własności na podstawie innych przepisów aniżeli ustawy o gospodarce nieruchomościami, może nastąpić w trybie przepisów tej ustawy tylko jeżeli utrata prawa nastąpiła na podstawie przepisów wskazanych w art. 216 tej ustawy lub na rzecz podmiotów w tym artykule wskazanych. W ramach tak zakreślonych granic sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznał skargę L. M. G., powołując, obok akt administracyjnych, także dowód z ksiąg wieczystych, zatem przeprowadzając uzupełniający dowód w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie naruszył zatem Sąd art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż rozpoznał skargę w granicach sprawy administracyjnej, oceniając wszystkie jej aspekty, istotne dla niej, czemu dał wyraz w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uczynić zadość żądaniu skarżącej, która w istocie zarzuty swoje kierowała do postanowień sądu powszechnego, co wyjaśnił w uzasadnieni u zaskarżonego wyroku. Skoro zatem nieruchomość skarżącej została przejęta na podstawie przepisów nie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami to jej zwrot nie mógł się dokonać na podstawie przepisów tej ustawy. Jeśli postanowienia Sądu Powiatowego w Białymstoku są nieprawidłowe ich zmiany nie można dochodzić w postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym. Natomiast jeśli skarżącą pozbawiono jej prawa innym orzeczeniem, to należy je przedstawić w innym postępowaniu administracyjnym, o ile jest to orzeczenie organu administracji. Z kolei, jeśli jej nieruchomość pozostaje we władaniu innych osób bez żadnej podstawy prawnej to drogą administracyjną nie da się osiągnąć zwrotu. W takim stanie rzeczy oddalenie skargi na decyzje umarzające postępowanie administracyjne było zgodne z prawem i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, gdyż art. 209 i 210 P.p.s.a. ma zastosowanie tylko do zasądzenia kosztów postępowania między stronami.