II SA/Ol 373/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie statutu Starostwa Powiatowego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu "[...]" w sprawie nadania statutu Starostwu Powiatowemu; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W dniu "[...]" Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie nadania statutu Starostwu Powiatowemu, stanowiącego załącznik do tejże uchwały. Jako podstawę działania organ wskazał art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U z 2001r. Nr142, poz. 1592 z późn. zm) oraz art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) W dniu 10 listopada 2006r. Wojewoda reprezentowany przez radcę prawnego E. C., działając na podstawie art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniosła, iż wprawdzie zgodnie z art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów, organy, o których mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy, nadają statuty w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, to jednak w ocenie Wojewody zapis powyższy nie ma charakteru normy, od której odstępstwa są wyłączone. Zauważyła, iż interpretując powyższą regulację należy mieć na względzie art. 21 ust. 2 powołanego powyżej aktu normatywnego, zgodnie z którym statut jednostce budżetowej nadaje organ uprawniony do jej utworzenia, połączenia, przekształcenia w inną formę organizacyjno-prawną i likwidacji. Ponadto wskazała, iż zgodnie z art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym starostwo powiatowe stanowi aparat pomocniczy zarządu powiatu, przy którego pomocy wykonuje on swoje zadania. Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 33b wskazuje również, iż starostwo powiatowe wchodzi w skład powiatowej administracji zespolonej. Uznać więc należy, iż starostwa powiatowe są jednostkami organizacyjnymi utworzonymi na mocy ustawy o samorządzie powiatowym, więc tym samym organy stanowiące samorządu powiatowego nie zostały w świetle art. 238 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych upoważnione do nadania im statutów. Zauważyła, iż zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych statut jednostek budżetowych określać ma w szczególności ich nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej. Stwierdziła, iż nie kwestionując faktu, iż starostwa powiatowe funkcjonują w formie jednostek budżetowych, należy mieć na względzie także okoliczność, iż ich zadania i organizacja uregulowane są w sposób szczególny. Co do zasady przedmiot działalności starostwa powiatowego stanowić będzie obsługa zarządu powiatu i starosty, gdyż przy jego pomocy organy te wykonują swoje zadania. W konsekwencji przedmiot działalności aparatu pomocniczego zarządu powiatu i starosty określać będą każdorazowo normy prawne wskazujące zadania tych organów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym siedziba władz powiatu określana jest natomiast w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, a trudna do uzasadnienia jest teza, iż aparat pomocniczy organów wykonawczych mógłby mieć siedzibę w miejscu innym, niż siedziba tychże organów. W ocenie radcy prawnego pozostałe zagadnienia wskazane w art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych winne być określone w regulaminie organizacyjnym starostwa, uchwalanym przez rady powiatów na wniosek zarządów. Pełnomocnik podniosła, iż te o generalnym stosowaniu art. 238 ust. 2 ustawy o finansach publicznych bez możliwości jakichkolwiek odstępstw, potwierdza także między innymi szczególne usytuowanie jednostek oświatowych, które posiadają ramowe wzorce statutów oraz ustalone zasady wprowadzania zmian w ich treści. Z art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nadaje jednostkom oświatowym pierwszy statut wraz z aktem założycielskim, zaś wprowadzanie zmian do nich należeć będzie już do rady szkoły bądź rady pedagogicznej (art. 50 ust. 2 pkt l ustawy o systemie oświaty). Uznać więc należy, iż mimo literalnego brzmienia art. 238 ust. 2 ustawy o finansach publicznych to właśnie rady szkół (ewentualnie rady pedagogiczne) dostosowywać będą statuty jednostek oświatowych do wymogów znowelizowanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu, reprezentowana przez radcę prawnego W. Z. wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi pełnomocnik podniósł, iż zgodnie z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślił, iż w niniejszej sprawie Wojewoda nie wezwał Rady Powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym Rada nie mogła zająć się problemem, o którym mowa w skardze. Stwierdził, iż brak takiego wezwania spowodował, że termin, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaczął biec, a więc tym samym stosownie do art. 58 § l pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd powinien odrzucić skargę, gdyż z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wywiódł, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym, aktualny jest nadal pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w postanowieniu z dnia 30 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 2476/99, ONSA 3/2001/138 mówiący, że do wnoszenia skargi przez organ nadzoru na uchwałę organu powiatu w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym należy stosować przepis art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, radca prawny podniósł, iż nadając statut Starostwu Powiatowemu, Rada Powiatu literalnie zastosowała art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi co do istoty sprawy, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię jej dopuszczalności, bowiem reprezentujący Radę Powiatu radca prawny w odpowiedzi na skargę stwierdził, że skarga Wojewody jest niedopuszczalna, gdyż organ ten nie wezwał Rady Powiatu do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiocie tym wskazać należy, iż z uwagi na zmianę stanu prawnego nie mogło pozostać aktualne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się pełnomocnik Rady. Ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz.497 ze zm.) do ustawy o samorządzie powiatowym dodany został art. 90a. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu – w sprawach, o których mowa w rozdziale 8 " Nadzór nad działalnością powiatu", nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, że od 1 stycznia 2004 r. wniesienie skargi przez organ nadzoru w trybie art. 81 ust. 1 tej ustawy, nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko takie prezentowane jest także w doktrynie (Wojciech Chróścielewski: Państwo i Prawo 2004/3/63 - Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa musi poprzedzać wniesienie skargi tylko wówczas, gdy wskazuje na to przepis ustawy samorządowej. O bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stanowi w ustawie o samorządzie powiatowym jedynie art. 87 ust. 1. Należy jednak pamiętać o tym, iż Wojewoda skargę wniósł nie w trybie art. 87 ust. 1 jako osoba, której interes prawny został naruszony lecz jako organ nadzoru w trybie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Ten zaś przepis nie wymaga, aby organ nadzoru wzywał przed wniesieniem skargi do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Rady Powiatu o odrzucenie skargi i należało ją rozpoznać co do istoty. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie rozważenia wymaga, czy Rada Powiatu mogła podjąć opartą na przepisach prawa i prawnie skuteczną uchwałę z dnia "[...]" w sprawie nadania statutu Starostwu Powiatowemu. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga analizy zarówno przepisów obowiązującej od dnia 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104, ze zm., zwanej dalej: u.f.p.) jak też przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, zwanej dalej: u.s.p. ). W omawianym przypadku chodzi bowiem o specyficzną jednostkę budżetową, jaką jest starostwo powiatowe. Punktem wyjścia powinien być powołany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały art. 238 ust. 3 u.f.p. Przepis ten stanowi: "Jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów, organy, o których mowa w art. 21 ust. 1 nadają statuty w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy". Zgodnie zaś z dyspozycją art. 21 ust. 1 ustawy "Jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych przepisów, tworzą, łączą, przekształcają w inną formę organizacyjną prawną i likwidują: 1/ ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych przepisów – państwowe jednostki budżetowe; 2/ organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego – gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe". Z analizy przytoczonych powyżej przepisów wynika, iż statut jednostce budżetowej nadać może organ uprawniony do jej utworzenia połączenia, przekształcenia w inną formę organizacyjno – prawną i likwidacji. Tego rodzaju uprawnienie nie przysługuje jednak radzie powiatu w stosunku do starostwa powiatowego, stąd też trudnym do obrony staje się pogląd, iż rada powiatu jest organem, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.f.p., posiadającym z mocy art. 238 ust. 3 tejże ustawy umocowanie do nadania starostwu powiatowemu statutu. W realiach niniejszej sprawy, co trafnie eksponuje Wojewoda, istotne znaczenie stanowi fakt, iż według unormowań art. 33 u.s.p. starostwo powiatowe stanowi aparat pomocniczy zarządu powiatu przy wykonywaniu ustawowych zadań powiatu. Przy czym stosownie do art. 33b tej ustawy starostwo powiatowe wchodzi w skład powiatowej administracji zespolonej. Regulacje te przemawiają za podzieleniem zaprezentowanego w skardze poglądu organu nadzoru, iż starostwa powiatowe są jednostkami organizacyjnymi utworzonymi na mocy ustawy o samorządzie powiatowym, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, iż organy stanowiące samorządu powiatowego nie zostały w świetle art. 238 ust. 3 u.f.p. upoważnione do nadania im statutów. W rozpoznawanej sprawie pozostaje jeszcze do rozważenia, czy uprawnionym było zamieszczenie w statucie Starostwa Powiatowego postanowień określających nazwę starostwa powiatowego, siedzibę i przedmiot jego działalności. Na tle unormowań zawartych w art. 20 ust. 2 u.f.p. wydawać się może, iż zamieszczenie takich zapisów w statucie starostwa powiatowego znajduje umocowanie ustawowe. Jednak na uwadze należy mieć także podniesiony w skardze argument organu nadzoru, iż zadania i organizacja starostwa powiatowego uregulowane zostały w sposób szczególny. Jak trafnie wskazuje Wojewoda, co do zasady przedmiot działalności starostwa powiatowego stanowić będzie obsługa zarządu powiatu i starostwa, gdyż przy jego pomocy organy te wykonują swoje zadania. Uzasadnione jednocześnie staje się stanowisko organu nadzoru, iż w konsekwencji przedmiot działalności aparatu pomocniczego zarządu powiatu i starosty określać będą każdorazowo normy prawne wskazujące zadania powiatu, a to z kolei czyni nieuprawnionym określanie w statucie starostwa powiatowego przedmiotu jego działalności. Ponadto jeśli na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103. poz. 652) został utworzony powiat o nazwie: Powiat z siedzibą władz w "[...]", to w konsekwencji tej regulacji siedziba starostwa powiatowego nie może mieścić się w miejscu innym niż siedziba władz powiatu. Trafna jest także argumentacja Wojewody, iż pozostałe zagadnienia wskazane w art. 20 ust. 2 u.f.p. winny być określone w regulaminie organizacyjnym starostwa, uchwalanym przez rady powiatów na wniosek zarządów. W świetle powyższego należało stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady Powiatu z dnia "[...]" w sprawie nadania statutu Starostwu Powiatowemu została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w całości. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały Sąd, oparł na przepisie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, do czasu jego uprawomocnienia się.