VI SA/Wa 389/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. L. i D. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny pospolitej bez wymaganej koncesji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2005 r. nakazującą D. L. wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny pospolitej bez wymaganej koncesji na działce nr [...] we wsi L. gm. R. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lipca 2005 r. pracownicy Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w P. przeprowadzili kontrolę na nieruchomości należącej do D. L. i E. L. we wsi L. w obecności właściciela D. L.. Ustalono, że z tyłu za zabudowaniami znajdują się trzy wyrobiska przedzielone pasem ziemi, przez które przechodzą 2 rurociągi średniego i wysokiego gazu. Opisane wyrobiska miały wymiary: [...]. Z protokołu kontroli podpisanego przez kontrolujących i D. L. wynika, że wydobycie piasku z akwenu odbywało się od 1950 r. do 2003 r. przez pierwszego właściciela nieruchomości - dziadka D. L., a piasek używany był przy budowie budynków inwentarskich oraz w czasie zabudowy sąsiadów. Od 2002 r. D. L. jako nowy właściciel wydobywał kopalinę na różne budowy prowadzone przez niego, jego ojca i teścia, a także na drogę i nie pobierał za nią wynagrodzenia. Kontrolerzy stwierdzili, że na terenie znajduje się koparka [...], używana w dniu kontroli, będąca własnością D.L. oraz jeszcze jedna koparka i spychacz nie używane w dniu kontroli, co do których D. L. wyjaśnił, że garażuje je na swoje posesji. D. L. wyjaśnił, że złożył operat wodno-prawny w Urzędzie Gminy pół roku przed kontrolą. Dnia [...] września 2005 r. odbyła się druga wizja lokalna przeprowadzona przez Starostę Powiatowego, o której wcześniej powiadomiono D. L. W czasie tej kontroli nie stwierdzono pobierania kopalin. Dnia [...] września 2005 r. odbyła się trzecia kontrola przeprowadzona przez Starostę Powiatowego, w czasie której ustalono, że na nieruchomości prowadzone są prace związane z wydobywaniem kopalin. Pracowała jedna koparka i cztery samochody. Sporządzono dokumentację zdjęciową. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Starosta nakazał D. L. wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny pospolitej bez wymaganej koncesji na działce nr [...] we wsi L. gmina R. Decyzję skierował do D.L. i E. L. współwłaścicieli nieruchomości nr [...] w L. Jako podstawę prawną decyzji powołał art.15 ust.1 p.2 oraz art.104a ust.1 p.1 i ust. 2 oraz art.103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz. U. nr 27 poz. 96 z późn. zmianami, cytowane dalej jako pr.g.g./ W uzasadnieniu wskazał, że działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopalin wymaga koncesji, zaś podczas kontroli w dniach [...] lipca, [...] lipca i [...] września 2005 r. stwierdzono wydobywanie kopaliny pospolitej bez koncesji, zatem zgodnie z art.104a ust.1 p.1 pr.g.g. nakazano wstrzymanie działalności prowadzonej bez koncesji. Od tej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wnieśli współwłaściciele nieruchomości E. i D. L.. Podnieśli, że kontrolowana działka to grunty rolne, które ze względu na niekorzystną V klasę bonitacyjną chcą wykorzystać na stawy - oczka wodne. Prowadzą próby dotarcia do wody, a takie prace nie są działalnością górniczą. Kopaliną jest utwór geologiczny, który może znaleźć opłacalne zastosowanie gospodarcze. Grunty działki [...] nie mogą być kwalifikowane jako rentowne, gdyż ich powierzchnia jest w formie wąskiego prostokąta, a 6 obowiązkowych filarów ochronnych zwęża powierzchnię dna wykopu. Grunty rolne nie mogą być uznane za kopalinę ponieważ nie są rentowne. Wskazali, że budowa stawów rybnych nie zmienia charakteru gruntów rolnych i nie wymaga zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze i załączyli potwierdzającą ten fakt kopię pisma Wojewódzkiego Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prace ziemne są prowadzone przez członków rodziny, zaś wysokie koszty koncesji i nadzoru górniczego przekroczyłyby wartość gruntów. Sporządzony został operat wodno-prawny, a w styczniu 2005 r. odwołujący się złożyli wniosek o warunki zabudowy w celu późniejszego uzyskania pozwolenia wodno-prawnego. Decyzja o warunkach zabudowy nie została jeszcze wydana. Dnia [...] listopada 2005 r. przeprowadzona została przez Starostę Powiatowego kolejna kontrola na nieruchomości D. i E. L., w czasie której obecni byli właściciele. Stwierdzono dalsze wydobywanie piasku i żwirów. W środkowym wykopie pracowała koparka obsługiwana przez D. L., która ładowała urobek na samochód. Stwierdzono trzy wyrobiska o wymiarach: [...]. Sporządzono dokumentację fotograficzną, na której wydać wyrobiska, koparkę i samochód ciężarowy załadowany piaskiem. W aktach znajdują się: 1/ wniosek o warunki zabudowy do wykonania stawów rybnych na działce [...] złożony [...] lipca 2005 r. /k.25/. 2/ Decyzja Wójta Gminy R. o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2005 r. dla inwestycji budowy stawu rybnego w ramach działalności rolniczej /k.34/, z której p.3 wynika, że dla jej realizacji przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę należy uzyskać pozwolenie wodno-prawne, a z uzasadnienia wynika, że nie uprawnia ona do rozpoczęcia robót budowlanych. 3/ wniosek o pozwolenie wodno-prawne złożony [...] listopada 2005 r. /k.57/, załączony do niego operat wodno-prawny i opis nietechniczny planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną podał art.138 § 1 p. 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, że na terenie działki [...] we wsi L. wydobywane jest kruszywo bez koncesji. Organ ustalił, że [...] lipca 2005 r. E. i D. L. złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dotyczący wykonania stawów hodowli ryb, jednak nie posiadają pozwolenia wodno-prawnego. Skargę na tę decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i D.L. Wnieśli o zmianę decyzji Wojewody i uchylenie decyzji Starosty [...], gdyż prowadzona działalność jest działalnością rolniczą a nie wydobyciem kopaliny. Postępowanie wodno-prawne jest w toku. Na działce prowadzone są prace porządkowe. Działka ma charakter rolny, a inwestycja polegająca na budowie stawów rybnych nie zmieni jej charakteru i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Skarżący kopiąc stawy rybne usuwają tylko niepotrzebną warstwę ziemi. W związku ze zmianą właściwości organów wprowadzoną ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej /Dz.U. nr 175 poz. 1462 i nr 189 poz.1604/ Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. przekazał skargę wg właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że wnioski o warunki zabudowy i o wydanie pozwolenia wodno-prawnego zostały złożone już po pierwszej kontroli. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżących zarzucił wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa i powołał się na art.156 § 1 i 2 k.p.a. Wskazał, że działka ma charakter rolny, a inwestycja polegająca na budowie stawów rybnych nie zmieni jej charakteru. Wojewoda sam sobie przeczy skoro najpierw uznał, że grunty pod stawami rybnymi służą do potrzeb rolnictwa, a potem zakwalifikował działalność skarżących jako wydobycie kopaliny. Dołączył postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2005 r. o uzgodnieniu warunków zabudowy. W aktach administracyjnych znajduje się ponadto notatka służbowa inspektorów Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z dnia [...] lutego 2006 r., z której wynika, że kolejna inspekcja wykazała, że zakres wyrobisk jednoznacznie świadczy o prowadzeniu w granicach działki [...] intensywnej działalności związanej z wydobywaniem kopaliny w okresie listopad 2004 r.- luty 2006 r. a brak ogrodzenia i oznakowania stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia osób postronnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 z 2002 r., poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc m.in. kontrolę decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona. Jak wynika z art. 5 ust. 1 pr.g.g. kopaliny dzieli się na kopaliny podstawowe i pospolite, zaś zgodnie z art. 5 ust. 3 pr.g.g. kopaliny nie wymienione w ust. 2 i ust. 2a tego artykułu, czyli kopaliny nie zaliczone do kopalin podstawowych, są kopalinami pospolitymi. Piasek, jako nie wymieniony w art. 5 ust. 2 i ust. 2a – jest kopaliną pospolitą. Jest niesporne, że w wyrobiskach wykonanych na nieruchomości skarżących D. L. wydobywał piasek. Zgodnie z art.15 ust.1 pr.g.g. na działalność gospodarczą polegającą na poszukiwaniu rozpoznawaniu i wydobywaniu kopalin ze złóż wymagana jest koncesja. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej /Dz. U. Nr 173 z 2004 r. poz. 1807 z późn. zmianami/ działalnością gospodarczą jest m.in. zarobkowe poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż. W sprawie D. L. sam przyznał, że wydobywa piasek od 2002 r. i zużywa go na potrzeby budowy swojej oraz budów prowadzonych przez inne osoby. Wielkość wyrobisk, okres pobierania piasku, posiadany sprzęt oraz wyjaśnienia skarżących zawarte w "Opisie prowadzenia zamierzonej działalności sporządzonym w języku nietechnicznym" /załącznik do wniosku o pozwolenie wodno-prawne/, a także protokoły kolejnych kontroli wskazują na zorganizowany i ciągły charakter działalności polegającej na wydobywaniu piasku i gospodarczy charakter tego wydobycia. Zgodnie z art. 104a ust. 1 p.1 pr.g.g. organ administracji geologicznej nakazuje wstrzymanie działalności w razie stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji. Jest niesporne, że skarżący nie posiadali koncesji na wydobycie piasku, a D. L. wydobywał piasek w taki sposób, że w dacie pierwszej kontroli tj. [...] lipca 2005 r. na ich nieruchomości były już 3 duże wyrobiska, które znacznie powiększyły się do daty ostatniej kontroli. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu organ zasadnie uznał opierając się przede wszystkim na ustaleniach kolejnych kontroli, że D. L. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu piasku bez koncesji i nakazał mu wstrzymanie wydobycia. Wskazać należy, że argumentacja skarżących dotycząca planowanej budowy stawów rybnych nie ma żadnego wpływu na prawidłowość podjęcia zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że już po dacie pierwszej kontroli skarżący wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budowy stawów rybnych oraz, że decyzję o warunkach zabudowy uzyskali dnia [...] listopada 2005 r., nie legalizuje wcześniejszego wydobycia piasku bez koncesji. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do podjęcia żadnych prac budowlanych, a w szczególności do kopania stawów i rozpoczęcia wydobycia piasku. Warunkiem rozpoczęcia kopania stawów rybnych jest uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego a następnie pozwolenia na budowę, a skarżący o pozwolenie wodno-prawne wystąpili dopiero [...] listopada 2005r., czyli w dacie, przed którą cztery kolejne kontrole potwierdziły wydobywanie pisaku i głębokie, rozległe wykopy wykonane bez żadnych ku temu uprawnień tj. bez pozwolenia wodno-prawnego i pozwolenia na budowę. Wydobycie piasku nie mogło być zatem traktowane jako etap budowy stawów rybnych, bowiem żadne stawy rybne nie były jeszcze legalnie budowane. W tym stanie rzeczy Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i działając na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę