VII SA/Wa 318/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi W.I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1, § 2 i § 3 w związku z art. 28 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W.I., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. i A. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu [...], przyłącza kanalizacyjnego, wodociągowego i elektroenergetycznego, dojazdu i dojścia na działce nr ewid. [...] położonej w N. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że W.I., jako właściciel działki nr ewid. [...] położonej w N., nie był stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenie na budowę, ponieważ w/w działka skarżącego znajduje się tylko w pobliżu działki nr ewid. [...], na której prowadzona będzie przedmiotowa inwestycja. Z mapy stanowiącej integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę w/w inwestycji wynika, że działka nr ewid. [...] położona w N. będąca własnością W.I. nie przylegała bezpośrednio do działki nr ewid. [...] I. i A. B. Znajduje się ona w dalszym sąsiedztwie działki nr ewid. [...] i jest od jej granicy oddalona o około 15m. Ponadto organ wskazał, iż w obszarze oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego I. i A.B., zgodnie z wymogami art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, znajdują się nieruchomości nr ewid. [...], [...] i [...]. Działka nr ewid. [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. W ocenie Wojewody [...] brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...]maja 2005 r., Nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. złożył W.I., zarzucając jej: 1. naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 w związku z przepisem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą interpretację pojęcia obszaru oddziaływania obiektu polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę mogą być wyłącznie podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości bezpośrednio przylegających do nieruchomości, na której wznoszony jest konkretny obiekt budowlany, w sytuacji, gdy według prawidłowej wykładni przedmiotowego pojęcia obszar oddziaływania obiektu określają wszelkie przepisy prawa materialnego wyznaczające ograniczenia w zagospodarowaniu tego obiektu, także w odniesieniu do tych nieruchomości, które nie przylegają do działki, na której realizowana jest określona inwestycja; 2. naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku analizy przez Wojewodę [...] wszystkich tych argumentów prawnych i dowodów opisanych w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w [...], które wyraźnie potwierdzają, że skarżącemu przysługuje status prawny strony, a wskazany w decyzji Starosty budynek mieszkalny koliduje z jego uzasadnionym interesem prawnym; 3. naruszenie przepisów art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z przepisem art. 64 i przepisem art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisu art. 113 ustawy Prawo o ochronie środowiska poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak stwierdzenia, że powołane przepisy wyznaczają obszar oddziaływania obiektu szerzej niż jedynie względem nieruchomości bezpośrednio przylegających do działki nr ewid. [...], położonej w N.; 4. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z przepisem art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich niezastosowanie polegające na braku stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 2005 r., mimo że powołane przepisy stwarzają podstawę prawną do takiego rozstrzygnięcia nie tylko na wniosek strony, ale także z urzędu; 5. naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których Wojewoda [...] całkowicie pominął wnioski dowodowe i argumentację prawną, zmierzające do wykazania, że właścicielowi działki nr ewid. [...], położonej w N., przysługuje status prawny strony i gdy tego rodzaju uchybienie uniemożliwia w tym zakresie merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organu I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji organu I instancji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem inwestycji jest budynek mieszkalny, czyli obiekt nieuciążliwy z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska. Projektowany budynek znajduje się w znacznej odległości od granicy działki W.I., nie narusza w stosunku do działki odwołującego się żadnych przepisów techniczno-budowlanych, dotyczących usytuowania obiektu na działce. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł nadto, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pozwalający na ustalenie stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie oceny oddziaływania projektowanego budynku na inne nieruchomości. Stąd też nie ma znaczenia, iż działalność produkcyjna prowadzona na działce W.I. oddziałuje na nieruchomość, na której zaprojektowano omawianą inwestycję. Prawne ograniczenia dotyczące zakresu możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej z związku z budową określonego obiektu na działce sąsiedniej nie są brane pod uwagę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestia sposobu przeznaczenia nieruchomości jest definitywnie rozstrzygana w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dotyczącego tej nieruchomości i nie może być podważana w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zwiększenia zagrożenia powodziowego przez projektowany budynek mieszkalny dla obiektów znajdujących się na działce W.I., organ odwoławczy wskazał, iż w decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji, stwierdzono m.in., że teren działki nr [...] nie jest objęty ochroną konserwatorską, znajduje się poza obszarami górniczymi oraz poza obszarami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych i nie jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi. Stąd też, w ocenie organu II instancji, brak jest podstaw, aby uznać, iż oddziaływanie, o którym mowa w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, projektowanej inwestycji w jakikolwiek sposób dotyczy nieruchomości W.I. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż podjęcie decyzji, dotyczącej wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2005 r., należy do wyłącznej kompetencji Wojewody [...]. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.I. W obszernej skardze skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 w związku z przepisem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą interpretację pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. W ocenie skarżącego, zgodnie z prawidłową interpretacją pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, sfera oddziaływania obiektu nie dotyczy jedynie nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której realizowany jest konkretny obiekt, ale wszystkich tych nieruchomości, w odniesieniu do których, na podstawie odrębnych przepisów prawa, można określić obszar oddziaływania obiektu. Zdaniem W.I. są to przepisy art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z przepisem art. 64 i przepisem art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepis art. 113 i dalszych ustawy Prawo o ochronie środowiska wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W.I. ponadto upatruje naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że argumenty zawarte w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2005 r., odwołujące się do przepisów art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, art. 64 w związku z przepisem art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 113 ustawy Prawo o ochronie środowiska, nie mogą zostać w niniejszej sprawie uwzględnione, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest bezwzględnie związany ostateczną decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2004 r., która ustala pozytywnie warunki zabudowy dla kwestionowanej inwestycji, w sytuacji, gdy zgodnie z prawidłową interpretacją powołanego przepisu organ administracji publicznej, rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, ma obowiązek samodzielnej oceny prawidłowości takiej decyzji także w zakresie związanym ze stosowaniem przepisów prawa, które stały się podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego, Starosta Powiatowy w B., wydając decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, nie wziął pod uwagę dotychczasowego sposobu zagospodarowania i przeznaczenia działki oznaczonej nr ewid. [...], która w dotychczas obowiązującym planie miejscowym Gminy D. miała charakter przemysłowy oraz była położona w tzw. strefie uciążliwości, umożliwiającej Zakładowi G. emitowanie (bez żadnych przeszkód prawnych oraz bez jakichkolwiek negatywnych następstw prawnych) uciążliwości na tereny otaczające Zakład G. odległe do 100 m od strony zachodniej i 50 m na pozostałych kierunkach, obejmujące zatem także działkę należącą do Państwa B. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ, wydając pozwolenie na budowę, nie wziął pod uwagę brzmienia art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w myśl którego na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, a w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych, mimo że na terenie Gminy D. i Starostwa Powiatowego w B. powszechnie jest wiadome, że teren działki nr ewid. [...], jak również tereny działek sąsiadujących są zagrożone bezpośrednim niebezpieczeństwem powodzi. Fakt ten potwierdza, w ocenie skarżącego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. uchwalone w dniu [...] stycznia 2004r. (uchwała nr [...]). Zdaniem skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zwrócił uwagi na brzmienie przepisów art. 113 i następnych ustawy Prawo o ochronie środowiska oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Tymczasem z brzmienia tych przepisów wynika, że należąca do skarżącego nieruchomość leży w obszarze oddziaływania obiektu wznoszonego na działce nr ewid. [...]. Zgodnie z tymi przepisami, przy prowadzeniu swojej działalności gospodarczej, W.I. obowiązany jest uwzględniać sąsiadujące z Zakładem obiekty, w tym w szczególności budynki mieszkalne. Tak więc, w ocenie strony skarżącej, przedmiotowa inwestycja wywiera wpływ na działalność Zakładu, i w tym rozumieniu można nazwać ją "uciążliwą". Ponadto fakt realizacji przedmiotowej inwestycji może oznaczać konieczność zlikwidowania należącego do skarżącego Zakładu G., ponieważ ograniczenie emitowanych przez Zakład uciążliwości względem wznoszonego obiektu budowlanego nie jest możliwe. Skarżący zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, że w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dla I. i A. B. W. I. nie mógł złożyć skutecznego wniosku o wszczęcie takiego postępowania, gdyż nie legitymuje się on interesem prawnym umożliwiającym złożenie takiego żądania, a przytaczane przez niego okoliczności można uznać jedynie za realizację jego interesów faktycznych. Ze względu na to, iż zamierzona budowa nie oddziałuje na zagospodarowanie jego nieruchomości, która nie sąsiaduje z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę, nie było podstaw do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu o wydanie takiego pozwolenia. Przyznać trzeba rację skarżącemu, że o zaliczeniu do obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie decyduje bezpośrednie sąsiedztwo działek. Zgodnie z tą definicją - jeśli mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Uprawnienie do udziału w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego uzyska zatem na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ten właściciel nieruchomości, który wskaże przepis, z którego będzie wynikało ograniczenie zagospodarowania jego terenu na skutek realizacji zamiaru inwestycyjnego, będącego przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia. Inaczej mówiąc, wykazanie legitymacji do zainicjowania sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego wymaga wskazania przez wnioskodawcę takiego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa materialnego, z którego skorzystanie nie byłoby możliwe lub ograniczone, gdyby inwestycja została zaakceptowana w takich warunkach jak została zaprojektowana. Zdaniem Sądu organy administracji trafnie wykazały, że podawane przez skarżącego przepisy, a w szczególności art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne jak też art. 113 i dalsze ustawy Prawo o ochronie środowiska wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie są przepisami, które ograniczają sposób zagospodarowania działki czy też jakiekolwiek uprawnienia W.I. W odniesieniu do podstaw wynikających z prawa wodnego, pomijając już nawet tę okoliczność, że skarżący powołuje się na ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. (uchwała nr [...]), którą skutecznie zaskarżył do sądu administracyjnego, to nawet gdyby w istocie przyjąć, że tereny, na których powstać ma inwestycja, a także tereny zakładu garbarskiego należące do skarżącego znajdują się na terenie zalewowym (co ujęto w studium) to okoliczności tej nie może on skutecznie podnieść jako okoliczności ograniczającej zagospodarowania jego terenu, jak wymaga tego definicja obszaru oddziaływania. Okoliczność taka, gdyby rzeczywiście zaistniała, co najwyżej mogłaby stanowić podstawę do działań podejmowanych przez organy z urzędu, a nie na wniosek W. I., przez co nie miałby on również praw strony w takim postępowaniu. Sąd nie podziela również zarzutów skargi powołujących się na przepisy prawa ochrony środowiska, które – przez budowę budynku mieszkalnego – miałyby wpłynąć na ograniczenie zagospodarowania terenów należących do skarżącego, gdyż w swojej działalności gospodarczej obowiązany będzie uwzględniać sąsiadujące z zakładem obiekty, w tym w szczególności budynki mieszkalne. Skarżący zdaje się zapominać, że, niezależnie od zamiaru wzniesienia w sąsiedztwie nowych budynków, ograniczenia jego działalności wynikają wprost z przepisów powołanej przez niego ustawy. W szczególności ograniczenia takie przewidują zasady ogólne tej ustawy nakładające obowiązki. Art. 6 stanowi, że "kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu." Jeśli zatem skarżący powołuje się na przepisy nakładające (jak art. 113) określone obowiązki na osoby prowadzące działalność wywołującą negatywne skutki w zakresie korzystania ze środowiska, to nie może jednocześnie poczytywać tych obowiązków, nakładanych na niego przez prawo, za uprawnienia, które może powoływać na ochronę swoich interesów, w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie można też zaakceptować poglądu, że jeżeli w dotychczas obowiązującym planie miejscowym Gminy D. działka skarżącego miała charakter przemysłowy oraz, że była położona w tzw. strefie uciążliwości umożliwiającej Zakładowi G. emitowanie (bez żadnych przeszkód prawnych oraz bez jakichkolwiek negatywnych następstw prawnych) uciążliwości na tereny otaczające Zakład G. odległe do 100m od strony zachodniej i 50 m na pozostałych kierunkach, obejmujące zatem także działkę należącą do Państwa B., to obecnie skarżący może z tej okoliczności nadal wyprowadzać korzystne dla siebie wnioski. Przede wszystkim, jak wynika z akt sprawy, strefa taka została zlikwidowana przed utratą mocy obowiązującego poprzednio planu i nawet jeśli tereny Zakładu G. mają obecnie charakter przemysłowy, to w żadnym razie nie dotyczy to dawnej strefy ochronnej, której istnienie ograniczało prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wprowadzona przez nowelizację. prawa budowlanego z 2003 r zasada wolności budowlanej ujęta w art. 4 stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta ma podstawowe znaczenie interpretacyjne dla innych przepisów, w tym art. 28 ust. 2, a także dla wyjaśnienia pojęcia obszaru oddziaływania inwestycji. Z zasady tej wynika przede wszystkim, że każdy ma prawo do swobodnego zagospodarowania swojej nieruchomości, o ile wykaże, że jego zamiar inwestycyjny nie naruszy przepisów prawa. Pod rządami obecnie obowiązujących przepisów interes innych osób do kwestionowania inwestycji może zaś wynikać tylko z prawa do wykorzystania własności swojej nieruchomości na cele inwestycyjne. Jeśli zatem ograniczenie praw skarżącego do wykorzystywania swojej nieruchomości wynika z innych przepisów prawa, a nie z realizacji zamiaru inwestycyjnego sąsiada, to nie może on skutecznie powołać się na te przepisy, jako uprawniające go do kwestionowania zamierzonej inwestycji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.