I OSK 797/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Elżbieta Stebnicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1191/05 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1191/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. i A. J. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 26 lutego 2003r. nr [...], stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia 17 lutego 1984r. nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy został ustalony następujący stan faktyczny sprawy: Powołaną decyzją z dnia 17 lutego 1984r. Naczelnik Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Jaśle, oznaczonej jako działka nr ewid. 20077/20 o powierzchni 374 m2, będącej własnością F. S. oraz o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. W dniu 18 grudnia 2002r., spadkobiercy właścicielki, W. S. i A. J., wnieśli o wznowienie postępowania, wskazując, że jako właściciele nie zostali powiadomieni ani o toczącym się postępowaniu, ani o decyzji wywłaszczeniowej. Po wznowieniu postępowania - postanowieniem z dnia [...] nr [...] - Starosta [...] decyzją z dnia 26 lutego 2003r., stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa z 1984r. została wydana z naruszeniem prawa. W dniu 8 kwietnia 2003r., W. S. i A. J., wystąpili do Starosty [...] o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania z decyzji wywłaszczeniowej, ten jednak w dniu 10 czerwca 2003r. nr [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji, a także od decyzji wywłaszczeniowej z dnia 17 lutego 1984r., W. S. i A. J., w dniu 4 lipca 2003r., złożyli odwołanie. Wojewoda [...] w wydanym postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2003r. nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wywłaszczeniowej z 1984r., zaś decyzją z 25 sierpnia 2003r.nr [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2003r. (Sąd Wojewódzki błędnie przywołał tę datę jako 10 maja) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż w jego ocenie organ I instancji naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyjaśniając jednoznacznie faktycznych żądań wnioskodawcy. Starosta [...], w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 3 listopada 2003r.nr [...], odmówił wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania z decyzji wywłaszczeniowej z powodu przedawnienia roszczenia. Na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia 25 lutego 2004r.nr [...], powyższa decyzja została utrzymana w mocy. W dniu 6 lipca 2004r., w wyniku złożonej przez spadkobierców skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 25 lutego 2004r., jak również decyzję Wojewody [...] z dnia 25 sierpnia 2003r. - sygn. Akt IISa/Rz 341/04. Starosta [...] pismem z dnia 25 stycznia 2005r. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 26 lutego 2003r. Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 9 lutego 2005r. poinformował strony, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty [...] z dnia 26 lutego 2003r. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia 26 lutego 2003r., uznając, że zachodzi prawdopodobieństwo jej wydania bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury w postanowieniu z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy w/w postanowienie Wojewody [...], jako podstawę wskazując m.in. art. 159 § 1 k.p.a. , który stanowi, że organ administracji ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanej w art.156 § 1 k.pa. Taką przesłanką jest, jego zdaniem, uchybienie ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego, co stanowi uzasadnienie do wydania postanowienia o wstrzymaniu z urzędu wykonania takiej decyzji. Na powyższe postanowienie, W. S. i A. J., w dniu 10 czerwca 2005r., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 159 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez nie rozpoznanie zarzutu, że Wojewoda nie był właściwym organem do wydania postępowania o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji Starosty [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...]. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty skargi są chybione, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podkreślił, iż ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny oznacza, że sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że okoliczności złożenia podania o wznowienie postępowania po ustawowym terminie, wskazują na zasadność postanowienia o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 26 lutego 2003r. Sąd I instancji podkreślił również, iż na mocy art. 157 § 1 i 2 k.p.a., Wojewoda był właściwym organem do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty, gdyż jest organem wyższego stopnia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2006 r., skargę kasacyjną wniósł W. S., jako, że jest prokuratorem Prokuratury Apelacyjnej w Rzeszowie w stanie spoczynku, a zatem, na mocy art. 175 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest uprawniony do wniesienia takiej skargi. Na podstawie art. 173, 174 pkt 2, 176, 177 § 1 i art. 175 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zarzucając mu naruszenie przepisu: art. 159 § 1 k.p.a poprzez uznanie, że postanowienie Wojewody [...] z [...] o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji Starosty [...] z 26 lutego 2003r., podjęte zostało zgodnie z prawem oraz przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie rozpoznanie zarzutu skargi, że w sprawie decyzji Starosty [...] z 26 lutego 2003r., ocenę co do jej zgodności z prawem wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z 6 lipca 2004r., sygn. SA./Rz341/04, co wyklucza wzruszenie jej decyzją administracyjną Wojewody. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niesłusznie uznał, iż nie narusza prawa postanowienie Ministra Infrastruktury i Wojewody [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...]. Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie akceptując postanowienia, o których mowa powyżej, zaskarżonym wyrokiem dopuścił się naruszenia przepisu 159 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi. Skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej dotyczy tylko tych decyzji, które nakładają obowiązki podlegające wykonaniu w drodze egzekucji. Decyzja, która nie tworzy takich obowiązków, należy do decyzji deklaratoryjnych i w stosunku do niej ma zastosowanie przepis art. 159 k.p.a. Decyzja Starosty [...] jest właśnie aktem deklaratoryjnym, który nie daje możliwości podejmowania czynności egzekucyjnych. Skarżący powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1999r., (IV SA 212/97 - Wspólnota 1999 nr 10 str. 25), stwierdzający, iż "Wniosek skarżącego o wstrzymanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykonania zaskarżonej decyzji, mocą której stwierdzono nieważność innej decyzji administracyjnej, podlega oddaleniu". Stanowisko to odnosi się do decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący poniósł również, że w wydanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zupełnie nie odniósł się do zawartego w skardze zarzutu, że skoro decyzję Starosty [...] z dnia 26 lutego 2003r. utrzymał w mocy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (bowiem jej nie uchylił wyrokiem z dnia 6 lipca 2004r., sygn. II SA/Rz341/04), to wzruszenie jej nie może nastąpić decyzją administracyjną Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa), skargę kasacyjną oprzeć można na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spełnia wyżej opisane wymogi. Jednym z podstawowych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej był zarzut naruszenia przepisu art. 159 § 1 kpa z uwagi na uznanie, że w/w postanowienie Ministra Infrastruktury utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji Starosty [...] z 26 lutego 2003r., podjęte zostało zgodnie z prawem, podczas gdy faktycznie brak było prawdopodobieństwa zaistnienia wad z art. 156 § 1 kpa powodujących wstrzymanie przedmiotowej decyzji. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 lutego 2003r. Następstwem tego było wydanie przez ten organ postanowienia z dnia [...] wstrzymującego z urzędu przedmiotową decyzję, które to postanowienie zostało z kolei utrzymane w mocy przez Ministra Infrastruktury postanowieniem z dnia [...]. Analiza tych orzeczeń wskazuje, iż została w nich określona jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa (powołano art. 156 § 1 pkt 2 kpa), która mogłaby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 lutego 2003r. Oznacza to, że tym samym została wskazana okoliczność, która pozwoliłaby na przypisanie decyzji z dnia 23 lutego 2003r. konkretnej wady wymienionej w tym przepisie. Stwierdzenie przez organ, że w odniesieniu do decyzji z dnia 26 lutego 2003r. możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art.156 § 1 pkt 2 kpa, należy uznać za wystarczające i spełniające wymagania z art. 159 § 1 kpa. Określenie prawdopodobieństwa, o jakim mówi przepis art.159 § 1 kpa, powinno bowiem polegać na wymienieniu tego z punktów w art. 156 § 1 kpa, który w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie wraz z podaniem okoliczności wskazujących na konkretną wadę wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Wyżej wskazana interpretacja terminu "prawdopodobieństwo" ujętego w art.159 § 1kpa wynika nie tylko z konieczności zindywidualizowania każdej sprawy ale także i z umieszczenia przepisu art. 159 § 1 kpa wśród przepisów regulujących wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Dlatego też organy wydając przedmiotowe postanowienia prawidłowo zastosowały przepis art. 159 § 1 kpa. W świetle powyższych rozważań nie można więc podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż w postanowieniu wstrzymującym z urzędu wykonanie decyzji nie zostały przedstawione przez organ administracji okoliczności sprawy uprawdopodabniające stwierdzenie nieważności decyzji. Organy administracji analizując sprawę doszły do przekonania, że koniecznym jest zbadanie czy podanie o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego nie zostało złożone z uchybieniem terminu. Organy mają bowiem obowiązek badania zachowania przez strony terminów, to zaś z kolei stanowi uzasadnienie do wydania postanowienia o wstrzymaniu z urzędu wykonania takiej decyzji. W skardze kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, naruszając tym samym art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten również nie jest uzasadniony. Regulacja art. 134 § 1 p.p.s.a. o braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi (oraz powołaną podstawą prawną) oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Ta ocena musi być jednak dokonywana w granicach danej sprawy, określonych w kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciu. Skoro w tej sprawie skarżący w skardze żądał wzruszenia (stwierdzenia nieważności bądź uchylenia) postanowienia wstrzymującego z urzędu wykonanie decyzji z dnia 23 lutego 2003r. oraz postanowienia utrzymującego to postanowienie w mocy, sąd administracyjny mógł albo wzruszyć te postanowienia albo też oddalić skargę. Oddalenie skargi, nie nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. Przywołany przez skarżącego w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lipca 2004r. w żadnym razie nie przesądza o prawnym bycie decyzji Starosty [...] z dnia 26 lutego 2003r. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej brak jest podstaw do uznania, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko Sądu w tym względzie jest prawidłowe i zasługuje na podzielenie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.