II GSK 313/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Andrzej Kuba Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1911/06 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1911/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi G. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: G. S. w dniach 26 i 27 kwietnia 2006 r. przystąpił do egzaminu adwokackiego przed komisją egzaminacyjną do spraw aplikacji adwokackiej w obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w W. w trybie art. 75 a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), zwanej dalej p.o.a. Uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Komisja egzaminacyjna do spraw aplikacji adwokackiej w obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w W. stwierdziła, iż G. S. podczas części pisemnej egzaminu adwokackiego uzyskał łącznie 21 punktów i zgodnie z art. 78g ustawy p.o.a. otrzymał negatywny wynik z egzaminu adwokackiego. Powołując się na przepis art. 78i ust 2 powyższej ustawy, G. S. złożył w dniu [...] maja 2006 r. do Ministra Sprawiedliwości obszerne odwołanie, w którym zakwestionował stanowisko osób sprawdzających jego prace pisemne, niezasadnie, w jego ocenie, zaniżające oceny punktowe tych prac. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] na to odwołanie, Podsekretarz Stanu Ministerstwa Sprawiedliwości zawiadomił G. S., iż jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z uwagi na fakt, iż z egzaminu pisemnego uzyskał on 21 punktów na wymagane co najmniej 80. W odpowiedzi organ podniósł, że nadzór nad wynikami egzaminu, w świetle art. 78i ust. 2 ustawy p.o.a., wykonywany jest przez Ministra Sprawiedliwości wyłącznie pod względem formalnoprawnym, nie zaś merytorycznym. Organ wskazał również, że nadzór ten polega na kontroli prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu jako sumy uzyskanych punktów, a także w celu sprawdzenia czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wynikające z obowiązujących przepisów. Z tych przyczyn, w ocenie organu, Minister Sprawiedliwości nie mógł dokonywać ponownie ustaleń faktycznych i w ramach kontroli odwoławczej wykonywać uprawnienia przysługujące wyłącznie komisji egzaminacyjnej, polegające na ponownym sprawdzeniu prac pisemnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż powyższa odpowiedź na odwołanie jest decyzją administracyjną organu odwoławczego i uchylił ją, gdyż narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwale komisji egzaminacyjnej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego, podjętej w oparciu o art. 78i ust 1 ustawy p.o.a., jako rozstrzygnięciu o charakterze władczym i jednostronnym, należy nadać walor rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd podkreślił przy tym, iż w świetle art. 75a ust 2 ustawy p.o.a., komisja egzaminacyjna jest traktowana tak jak organ administracji publicznej pierwszej instancji, zaś w myśl tego przepisu Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do tej komisji. Tym samym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sprawach nieuregulowanych w ustawie p.o.a. powinny mieć odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż kwestia egzaminu adwokackiego została uregulowana w ustawie Prawo o adwokaturze przepisami o charakterze prawno-administracyjnym, a szczegółowe regulacje w tej mierze zawarte są w art. 78i tej ustawy. Nadto, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, istotne znaczenie w sprawie ma fakt, iż pozytywne złożenie egzaminu adwokackiego jest istotną przesłanką dla ubiegania się zdającego o wpisanie na listę adwokatów (art. 65 pkt 4 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż brak jest dostatecznych podstaw prawnych dla podzielenia stanowiska Ministra Sprawiedliwości, który zmierza do tego, aby odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu, o którym mowa w art. 75j ust 2 ustawy p.o.a., nie podlegało wymogom jakie odnoszą się do odwołania na gruncie przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż odwołanie, o którym mowa w art. 75j ust 2 ustawy p.o.a., podlega ocenie przepisów art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, nie ma bowiem przepisów szczególnych, które omawianą materię regulowałyby w sposób odmienny, a tym samym organ powinien rozpoznać odwołanie w drodze decyzji, nie zaś pismem jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednak, iż wspomniane powyżej pismo zawiera wszystkie istotne elementy pozwalające na uznanie go za decyzję w rozumieniu art. 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że jak każda sprawa z zakresu administracji publicznej także i postępowanie w sprawie egzaminu adwokackiego podlega, stosownie do przepisów art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a., dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, raz przed komisją egzaminacyjną i drugi raz, w następstwie wniesienia odwołania, przez Ministra Sprawiedliwości jako organu wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej, o czym stanowi art. 75a ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w następstwie odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie wyniku egzaminu adwokackiego Minister Sprawiedliwości nie może uchylić się od merytorycznego zbadania zasadności zarzutów odwołania w przedmiocie zaniżenia wyniku egzaminu. Tym bardziej brak było, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, uzasadnienia dla odmowy zbadania przez Ministra Sprawiedliwości zasadności zarzutów odwołania, kwestionujących wynik egzaminu przed komisją egzaminacyjną, jeżeli przedmiotem postępowania odwoławczego był wynik pracy pisemnej, a więc zawierający pisemne stanowisko osoby sprawdzającej daną pracę pisemną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji Minister Sprawiedliwości ma pełne możliwości odniesienia się merytorycznie do zasadności zarzutów odwołania, a w przypadku wykazania przez odwołującego się zasadności zarzutów Minister Sprawiedliwości, w ramach swoich kompetencji, nie tylko może ale powinien uchylić zaskarżoną uchwałę komisji egzaminacyjnej i w tej części orzec co do istoty sprawy, a więc w istocie ustalić wynik egzaminu. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego, wniesione do Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 78i ust 2 ustawy p.o.a, podlegać powinno rozpoznaniu pod względem merytorycznym, co do istoty sprawy, a nie tylko pod względem formalnoprawnym, przy czym rozstrzygnięcie w tej sprawie nastąpić powinno w drodze decyzji, o jakiej mowa w art. 138 k.p.a. Skargą kasacyjną Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Minister Sprawiedliwości zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.: – art. 78i ust 2, art. 78i ust 1, 78e ust 2, 75e ust 1, art. 75e ust 2, art. 75a ust 1, 75a ust 2 ustawy Prawo o adwokaturze, poprzez wadliwe przyjęcie, że ustawodawca przewidział w tej ustawie formę rozstrzygnięcia odwołania, o którym mowa w art. 78i ust 2, w taki sposób, że organ odwoławczy rozpatruje to odwołanie pod kątem merytorycznej oceny wyniku egzaminu, – art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) − zwanej dalej p.p.s.a. − poprzez wadliwe przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, co spowodowało jej uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. G. S. w dniach 26 i 27 kwietnia 2006 r. przystąpił do egzaminu adwokackiego przed komisją egzaminacyjną do spraw aplikacji adwokackiej w obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w W., w trybie art. 75a ust 1 p.o.a. Zgodnie z ustawą prawo o adwokaturze, w brzmieniu na dzień przystąpienia G. S. do egzaminu adwokackiego i na dzień wydania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji w przedmiocie ustalenia wyniku tego egzaminu, egzamin adwokacki składał się z dwóch części, pisemnej i ustnej - art.78 ust. 4. Część pisemna egzaminu polegała na opracowaniu czterech tematów z zakresu różnych dziedzin prawa, a ocena każdego z tematu części pisemnej egzaminu adwokackiego dokonywana była przy zastosowaniu skali od 0 do 30 punktów. Z tej części egzaminu adwokackiego zdający mógł otrzymać nie więcej niż 120 punktów, przy czym pozytywny wynik z części pisemnej otrzymywał zdający, który uzyskał co najmniej 80 punktów − art. 78e ust 1 ustawy p.o.a. Taki wynik z części pisemnej uprawniał zdającego, zgodnie z treścią art. 78f ust 1 p.o.a., do przystąpienia do części ustnej egzaminu. Przepis art. 78i ust. 1 p.o.a. stanowi, iż po przeprowadzeniu egzaminu adwokackiego komisja ustala wynik zdającego w drodze uchwały, od której zdającemu służy odwołanie dotyczące wyniku tego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości − ust. 2 powyższego przepisu. Egzamin adwokacki przeprowadza, stosownie do treści art. 78 ust. 1 p.o.a., komisja, o której mowa w art. 75a ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym egzamin konkursowy prowadzą komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane w składzie określonym treścią przepisu art. 75e p.o.a., na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich. Organem wyższego stopnia w stosunku do komisji jest Minister Sprawiedliwości − art. 75a ust. 2 p.o.a. Skoro zgodnie z powołanymi powyżej przepisami do komisji przeprowadzającej egzamin adwokacki, o którym mowa w art. 78, stosuje się w oparciu o ust. 1 tego artykułu przepisy o komisji przeprowadzającej egzamin konkursowy na aplikację adwokacką, rozważenia wymaga charakter prawny tej komisji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko przyjęte w tym przedmiocie w wyroku NSA z dnia 28 listopada 2007 r., II GSK 248/07, że powołana przez Ministra Sprawiedliwości komisja egzaminacyjna jest podmiotem, o jakim mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Przepisy ustawy Prawo o adwokaturze uprawniają ją do przeprowadzenia postępowania konkursowego na aplikację, a także do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego oraz wyposażają komisję w uprawnienie władcze w postaci uchwały ustalającej wynik egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką oraz egzaminu adwokackiego, o którym mowa w art. 78 p.o.a. Uchwała komisji egzaminacyjnej, w przypadku egzaminu adwokackiego, poza oświadczeniem wiedzy na temat kwalifikacji i przygotowania prawniczego kandydata do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z różnych dziedzin prawa, zawiera oświadczenie woli organu jednostronnie i władczo decydującego o prawie do złożenia wniosku o wpis na listę adwokatów − art. 78i ust. 4 p.o.a. Według tego przepisu uchwała komisji o pozytywnym wyniku z egzaminu adwokackiego stanowi podstawę do wydania uchwały o wpisie na listę adwokatów. Skoro od negatywnego wyniku z tego egzaminu służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, jako organu wyższego stopnia w stosunku do komisji, to ustalony ostatecznie wynik negatywny przesądza o niedopuszczalności z tego powodu dokonania wpisu na listę adwokatów. Ostateczność ustalenia wyniku z egzaminu, wyłącza bowiem dopuszczalność badania prawidłowości ustalenia tego wyniku w odrębnym postępowaniu o wpis na listę adwokatów. Uznać zatem należy, iż uchwały komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej w przedmiocie ustalenia wyniku z egzaminu adwokackiego, mają charakter aktu indywidualnego, czyli decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Minister Sprawiedliwości jako organ powołany na mocy przepisów powyższej ustawy do rozpoznawania odwołań zdających egzamin adwokacki od uchwał komisji ustalających wynik z tego egzaminu − art. 78i ust. 2 ustawy p.o.a. − działa jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ustawa Prawo o adwokaturze nie zawiera odmiennego rozumienia tego określenia zawartego w art. 75a ust. 2 tej ustawy. Wskazać także należy, iż ustawa Prawo o adwokaturze przewiduje jedynie możliwość wniesienia odwołania od uchwały komisji, ale nie przewiduje trybu i sposobu wniesienia takiego odwołania, jak również nie określa ram w jakich organ odwoławczy − Minister Sprawiedliwości − rozpatruje wniesione do niego odwołanie. Wobec takiego uregulowania kwestii wniesienia odwołania od uchwały dotyczącej wyniku z egzaminu adwokackiego w ustawie p.o.a., w jej stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie, Minister Sprawiedliwości, jako organ odwoławczy w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a., powinien rozpatrzyć wniesione odwołanie w oparciu o przepisy rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym ich zakresie z uwagi na brak przepisów odmiennych. Zatem w kwestii wniesienia odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej wydanej w dniu [...] maja 2006 r. zastosowanie miały przepisy tego kodeksu w zakresie trybu i terminu wniesienia odwołania, jak również w zakresie uprawnień i obowiązków Ministra Sprawiedliwości rozpatrującego to odwołanie w dniu [...] lipca 2006 r. Co do tych uprawnień i obowiązków Ministra Sprawiedliwości miał pełne zastosowanie art. 138 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy, Minister Sprawiedliwości rozpatrując wniesione odwołanie, powinien odnieść się także merytorycznie do zarzutów stawianych przez zdającego, dotyczących ocen jakie poszczególni członkowie komisji egzaminacyjnej wystawili po sprawdzeniu jego prac, wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakim mowa w art. 138 k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni ustawy Prawo o adwokaturze na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz prawidłowo ustalił charakter komisji egzaminacyjnej oraz rolę Ministra Sprawiedliwości jako organu odwoławczego władnego do rozpoznania odwołania nie tylko pod względem formalnoprawnym ale i pod względem merytorycznym. Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za niezasadną, oddalił ją w oparciu o art. 184 p.p.s.a.