III SA/Kr 428/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi J. B. i W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 2 marca 2006r., nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżących J. B. i W. B. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [....] decyzją z dnia [...] marca 2006 r , znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. i W. B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2006 r znak [...] odmawiającą wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i i budynków obrębu [...] polegającej na wpisaniu do rejestru , że powierzchnia działki nr 1wynosi 1,85 ha oraz ustalenia z urzędu granic tej działki. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano przepisy art. 138§1 pkt 1 kpa , art. 7b ust.2 pkt2 , ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 00/100/1086 ze zm. ) oraz §10 i § 46 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. 01/38/454). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. J. i W. B. będący współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków , m.in. jako działka nr 1 wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o dokonanie zmiany w ewidencji poprzez " poprawienie map i rejestru " należącej do nich działki z tym uzasadnieniem , że przebieg granicy na odcinku pomiędzy działką nr 1 a działką sąsiednią nr 2 na mapie ewidencyjnej w skali 1 : 2000 ich zdaniem jest niezgodny ze stanem faktycznym na gruncie , co wynika ze zmiany powierzchni tej działki z 1,85 ha wg stanu katastralnego do 1 ,74 ha w nowym stanie ewidencyjnym. Podnoszono , że do działki tej należy połowa drogi dojazdowej , którą dołączono do sąsiedniej działki 2. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r odmówił wprowadzenia żądanych zmian. Rozpatrując odwołanie J. i W. małż. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 21 listopada 2005 r uchylił powyższą decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia , z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Rozpatrując sprawę po raz drugi Starosta [...] przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu [...].12. 2005 r na gruncie z udziałem zainteresowanych stron. Podczas oględzin miejsca okazało się , że granica pomiędzy działkami wnioskodawców nr 1, 3 a działkami nr 4 i 2 nie jest określona w terenie jednoznacznie poprzez znaki graniczne. Stwierdzono , że na granicy działek nr 3 i nr 1 z działką nr 2 na odcinku o długości około 204 mb licząc od drogi gminnej nr 5 w kierunku wschodnim do załamania się granicy działki nr 1w kierunku południowym jest tylko jeden znak graniczny. Przedmiotowy odcinek granicy nie biegnie przez tym w linii prostej lecz naturalna krzywizną terenu. Także strony nie potrafiły jednoznacznie określić i wskazać przebiegu linii granicznej. Wymaganych podstaw do wprowadzenia zmiany zdaniem organu nie dostarczyła także analiza dokumentacji znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz zebrane w sprawie materiały. Nie dały one podstaw do ustalenia , że dane ewidencyjne działki 1 są błędne. Z tych względów po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] odmówił wprowadzenia żądanej przez wnioskodawców zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] polegającej na wpisaniu do rejestru , że powierzchnia działki nr 1wynosi 1, 85 ha oraz ustalenia z urzędu granic tej działki. Odwołanie od tej decyzji złożyli wnioskodawcy. Odwołanie oparte było na zarzucie nie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności Jak uprzednio odwołujący podnieśli , że w ewidencji gruntów istnieje nadal błąd polegający na wykazywaniu niewłaściwej powierzchni działki nr 1 i granicy działek 1 i 3 z działką 2. Zdaniem odwołujących zakres i sposób badania istniejących niezgodności w terenie i dokumentacji nie wyszedł poza ramy w jakich dotychczas było prowadzone postępowanie. Podnieśli , że nie ponoszą winy za zaistniałe błędy i różnice , które są wynikiem tylko niestarannych pomiarów dokonywanych przez urzędników geodezyjnych. W ocenie odwołujących elementarna sprawiedliwość wymaga aby organy administracji naprawiły te uchybienia. Wskazując na to wnieśli o wydanie orzeczenia reformatoryjnego . Podejmując decyzję utrzymującą w mocy zaskarżona decyzję , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie podzielił zarzutów odwołania. Organ uznał , iż analiza kartometryczna mapy ewidencyjnej w skali 1 : 2000 oraz mapy katastralnej w skali 1 : 2880 wskazuje , że granice nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 odpowiadają konfiguracji tej nieruchomości przedstawionej w katastrze jako parcele gruntowe. Różnice powierzchniowe działki , rzędu 0,11 ha , między katastrem a stanem ewidencyjnym z 1 , 85 ha do 1, 74 ha dają się wyjaśnić techniką sporządzenia map katastralnych wykonywanych w latach czterdziestych XIX wieku oraz map ewidencyjnych z lat siedemdziesiątych XX wieku . Czas opracowania map różni 130 lat . Odmienny był sposób wykonania map , obliczania i wyrównywania powierzchni .Mapy ewidencyjne powstały na podkładzie materiałów aerofotogrametrycznych poprzez uczytelnienie granic działek w terenie .Różnica powierzchni wynosi 5,9% i jest dopuszczalna w tego rodzaju analizach porównawczych . Wskazując na to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] podniósł, że doprowadzenie do zgodności mapy ewidencyjnej w ramach aktualizacji operatu ewidencji gruntów może być wykonane pomiarem kontrolnym jedynie w przypadku oczywistej niezgodności granic i to pod warunkiem , że granica w terenie jest jednoznaczna - określona punktowo poprzez znaki graniczne na gruncie. Taki przypadek w rozpatrywanej sprawie jednak nie występuje albowiem na krzywej (łukowatej ) granicy w terenie nie ma znaków granicznych określających jednoznacznie jej przebieg. W pozostałych przypadkach ustalenia granicy dokonuje się na żądanie stron , w odrębnym postępowaniu na wniosek stron i ich koszt. Z urzędu Starosta - jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( DZ.U. 01/38/454 ) - wprowadza tylko zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądów , aktów notarialnych ostatecznych decyzji administracyjnych , aktów normatywnych , opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego .Inne zmiany nie mogą być wprowadzone z urzędu a po przedstawieniu wymaganych opracowań geodezyjnych tylko na wniosek stron Te okoliczności zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przemawiały za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję złożyli J. i W. małż. B. z wnioskiem o jej uchylenie wraz z decyzją organu l instancji. Skarga oparta jest na powtórzeniu zawartego w odwołaniu zarzutu nie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Skarżący wskazali, że są właścicielami działki nr 3 oraz działki nr 1. Podnieśli , że dokonując zmiany ewidencji gruntów organ administracyjny błędnie zapisał granice pomiędzy należącymi do skarżących działkami nr 4 , 6 , 1 a działką ich sąsiada nr 2. Stan przedstawiony na mapie ewidencyjnej jest niezgodny ze stanem faktycznym i poprzednią mapą ewidencyjną. Podali , że między działkami skarżących a działką sąsiada 2 przebiega droga dojazdowa , której w części właścicielem są skarżący a w części ich sąsiad . Na nowej mapie ewidencyjnej organ administracyjny błędnie jednak oznaczył , że droga dojazdowa stanowi integralną część działki sąsiada nr 2. Błąd powstał także w zapisie powierzchni działki nr 1. Obecna działka nr 1 składa się z drogi dojazdowej o powierzchni około 0,035 ha ( dawne parcele 7 i 8 ) , gruntu ornego O, 84 ha ( parcele 9 i 10 ) oraz lasu 0.98 ha ( parcele 11 i 12 ) . Część leśna działki nr 1w nowej ewidencji została zmniejszona o 0,11 ha lasu i ma wg. ewid. O, 87 ha. Zdaniem skarżących błąd w powierzchni według nowej ewidencji wynosi ponad 11,3% , a nie jak to przedstawił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego 5, 9 % . Odnosząc się do postępowania przed organami administracji skarżący podnieśli , że ich zdaniem elementy rozgraniczające działek zachowały się w dobrym stanie. Rozprawa administracyjna na gruncie nie dała zaś zadowalających efektów dlatego , że przeprowadzono ją w okresie zimowym i na całej powierzchni oględnej nieruchomości zalegał śnieg. Postępowanie dowodowe zdaniem skarżących zostało przeprowadzone pobieżnie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazując na to wszystko skarżący domagają się uchylenia decyzji organów obu instancji. W dopowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie . Podtrzymując stanowisko zaskarżonej decyzji podniósł , że wbrew twierdzeniom skarżących postępowanie nie zostało przeprowadzone pobieżnie lecz dokładnie. Powtórzył , że przeprowadzona w jego ramach analiza kartometryczna mapy ewidencyjnej wykazała dopuszczalne różnice powierzchniowe , które dają się wyjaśnić techniką sporządzania map katastralnych wykonywanych w latach czterdziestych XIX wieku oraz map ewidencyjnych z lat siedemdziesiątych XX wieku a więc po upływie 130 lat. Odmienny był bowiem sposób wykonywania map , obliczania i wyrównania powierzchni. Także dokonane oględziny miejsca pozwoliły na poczynienie stanowczych ustaleń co do tego , że granica pomiędzy działkami nr 1, 3 a działką nr 4 i 2 nie jest określona w terenie jednoznacznie poprzez znaki graniczne gdyż na granicy działki nr 3 i nr 1 z działką nr 2 na odcinku o długości około 204 mb od drogi gminnej nr 5 w kierunku wschodnim do załamania się granicy działki nr 1 w kierunku południowym znajduje się tylko jeden znak graniczny a sama granica nie biegnie w linii prostej lecz naturalna krzywizną terenu. W takiej sytuacji nie ma możliwości dokonania pomiaru kontrolnego nie oznakowanej granicy w trybie aktualizacji mapy ewidencyjnej. Wskazując na to wyjaśnił , że okoliczność ta nie sprzeciwia się jednak ustaleniu przebiegu granicy tyle , że w trybie rozgraniczenia nieruchomości. Z tych względów wysuwane przez skarżących zarzuty nie zasługują na uwzględnienie a skarga powinna ulec oddaleniu . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skarga jest uzasadniona . Sądy administracyjne w myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , póz. 1270 z poźn,.zm. ) - dalej ustawa p.p.s.a - sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , póz. 1269 ) stanowi , ze powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej .Sprawując tę kontrolę , Sąd stosownie do art.134§ 1 ustawy p.p.s.a - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana według powyższych zasad kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wyżej wskazanego wniosku , że skarga jest uzasadniona , aczkolwiek częściowo z innych względów niż przytoczone na jej poparcie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stanowi, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi : ... lit .b naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania , It. c inne ( niż w pkt 6 ) naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obie te przesłanki uchylenia decyzji zachodzą w sprawie. Zaskarżona decyzja zapadła w tzw. postępowaniu ewidencyjnym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie t.j. Dz.U. z 2005 r Nr 240 , póz. 2027 z późn.zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38 , póz. 454) zwanego dalej Rozporządzenia. Nie budzi wątpliwości , że przedmiotem żądania skarżących było wprowadzenie zmiany w części kartograficznej i rejestrze ewidencji gruntów , co do granic ewidencyjnych i powierzchni działki 1, przy czym podnosili , że droga oddzielająca tę działkę od działki 2należąca w połowie do nich , została na mapach w całości włączona do działki 2. Zgodnie z przepisem art. 61 § 4 o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie . Akta sprawy nie zawierają takiego zawiadomienia. Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków , po próbach przekazania wniosku jako żądania rozgraniczenia , rozpoczął postępowanie od wezwania na rozprawę w dniu 28 września 2005 r , określając przedmiot sprawy jako ,, zakwestionowanie przebiegu granicy pomiędzy działką ewidencyjną 1 a działkami ewidencyjnymi 13 ( a nie 2) i działką 3. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjne - Kartograficznego uchylając decyzją z dnia 21 listopada 2005 r poprzednią decyzję Starosty z dnia 10 października 2005 r , wskazał , że chodzi o przebieg granicy ewidencyjnej między działką 1 wnioskodawców , a działką 2, której właściciel nie brał udziału w postępowaniu . Ponownie rozpatrując sprawę Starosta ograniczył się do zawiadomienia jednego małżonków -współwłaścicieli działki 2 a to K. K. ( k.51, k. 25 ). K. K. brał udział w rozprawie w dniu [...] .12. 2005 r i doręczono mu odpis decyzji organu l instancji. Z kolei jednak organ II instancji nie doręczył swojej decyzji małż. Koszykom , ani też nie uzasadnił swego stanowiska ,z którego wynikało by , iż nie mieli oni przymiotu strony w tym postępowaniu. Nie budzi przecież wątpliwości, że zarzut wadliwości ewidencji , dotyczy właśnie granicy ewidencyjnej działek 1 i 2 i właściciele tej ostatniej działki są stronami tego postępowania ewidencyjnego. Wydanie zatem decyzji przez organ odwoławczy , a także przez organ l instancji ( co do M. K.) nastąpiło w warunkach wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt4 kpa ), przez naruszenie przepisu art.28 kpa. Zachodzi zatem podstawa do uchylenia decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy art. 7 i 77 kpa nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy przez wyczerpujące e zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W myśl reguły określonej art. 80 kpa dopiero ocena całokształtu zebranego materiału daje organowi podstawę do przyjęcia , czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe reguły zostały w sprawie naruszone , a zebrany materiał uniemożliwia Sądowi weryfikację prawidłowości ustaleń. Wyliczenie dostrzeżonych niedostatków, co do ustaleń faktycznych rozpocząć należy od stwierdzenia , że akta nie zawierają wykazu zmian gruntowych obrazującego jakie parcele katastralne utworzyły działki 1 i 2 i 3. Jest to , o tyle istotne , że według skarżących , parcela 14 również tworzyła drogę dojazdową i razem z pgr 15 stanowią obecną działkę 3 natomiast parcele drogowe 16 winny tworzyć działkę 1. Brak jest wypisów z ksiąg wieczystych [...] ( dot. działki 3 ) i [...] ( dot. działki 1), niewiadome tez na podstawie jakiego tytułu prawnego w rejestrze ( k. 45 akt) skarżący figurują jako właściciele działek 17 i 4 . Na karcie 9 akt znajduje się kserokopia dokumentu , potwierdzona za zgodność bez oznaczenia dokumentu. Mało czytelne zapisy , wskazują , iż jest to prawdopodobnie protokół stanu władania z 2. IV. 1984 r. Nie ustaliły organy czemu służył ten dokument , w którym pod pozycją [...] jedn. rej. figuruje m.in. działka 1 z powierzchnią dotychczasową 1,85 i pow. nową 1,74 . Zarazem suma powierzchni działek 18 , 19 , 1 z póz. 20 według starego stanu wynosi 3.06 ha , a według nowego 3.02 ha , a więc tylko 0,004 ha stanowi różnicę , gdyż według nowego stanu działki 18 i 19 uzyskały powierzchnie większe . W odniesieniu do tej pozycji rejestrowej , brak potwierdzenia stanu władania. Nie ustaliły organy od kiedy nastąpiło , zastąpienie oznaczeń katastralnych oznaczeniami ewidencyjnymi , w części kartograficznej i rejestrowej operatu i od kiedy obowiązuje aktualny stan ewidencji. W uzasadnieniu decyzji organu l instancji poczynione są ustalenia , które nie znajdują odbicia w zebranych dowodach , a w szczególności w protokole rozprawy z [...] .12. 2005 r ( k.56 ) , notatce ( k.57 )i mapie- ( k.55 ). Zawarte w uzasadnieniu tej decyzji ( 5 akapit od końca ) stwierdzenie , że ,, od strony zachodniej granicę wyznacza pas zieleni ok. 4 m nie posiadający charakteru drogi (tzw. miedza ) dalej w kierunku wschodnim przechodzący w granicę rolno-leśną " nie ma pokrycia w treści protokołu z rozprawy . Nadto nie odnotowano w tym protokole , że przebieg granicy miał wskazywać były właściciel - co wynikało by z notatki urzędowej , spisanej też 16.12. 05. Porównanie orientacji kierunku północnego na mapie - szkicu ( k.55 ) , z kserokopią mapy ewid. ( k. 11 ) , wskazuje , że granicznik opisany Nr 6 , na mapie ewidencyjnej leży w południowej granicy działki 1i północnej granicy działki 2, natomiast na szkicu , usytuowany jest w północnej granicy działki 1. W protokole rozprawy ,, zeznanie " K. K. wpisane jest po części przeznaczonej na podpisy , a zawiera oświadczenie co do przebiegu granicy. Przy powyższych niedostatkach ze sfery faktograficznej , za przedwczesne należy uznać ustalenie organów , że ocena zebranych dowodów upoważnia do ustalenia , że dane ewidencyjne co do granic działki 1nie zawierają błędu i z uwzględnieniem dopuszczalnych odchyleń i techniki opracowań kartograficznych , działka ta obejmuje obszar parcel katastralnych , w tym 7 i 8 , które weszły w jej skład. Obszar powierzchni działki jest zawsze funkcją jej granic , a nie relacja odwrotna . Z tych względów postępowanie winno doprowadzić do ustalenia , czy ewidencyjne granice działki ewidencyjnej 1odpowiadają zewnętrznym granicom parcel , z których powstała .W przypadku ustalenia nieuzasadnionej rozbieżności między granicą ewidencyjną działki 1, a granicą działek z których powstała , rozważą organy czy usunięcie tej rozbieżności może nastąpić na podstawie opracowania geodezyjne- kartograficznego przyjętego do zasobu , czy też podstawę zmian stanowić może rozstrzygnięcia co do zasięgu własności w postępowaniu rozgraniczeniowym. Nie znajduje natomiast uzasadnienia w przepisach prawa stanowisko skarżących , że przyjęły w czasie gdy nabyli nieruchomość dla działki 1 obszar 1.85 ha jest obszarem , do którego ,, dopasowywane" są granice działki. Powierzchnia działki nawet w tych samych granicach może ulegać zmianom w następstwie różnice w metodach pomiarów i jako wpisana w dziale l - O księgi wieczystej obejmującym oznaczenie nieruchomości nie jest objęta statuowanym art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2001 r Nr 124 , póz. 1361 ze zm.), domniemaniem zgodności wpisanego prawa z rzeczywistym stanem prawnym , ani wyrażoną w art. 5 tej ustawy rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych . Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.145§ 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , póz. 1270 z późn.zm. ) .Wobec treści uchylonych decyzji brak było przesłanek do stosowania art. 152 ustawy. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisach art.200 , 2005 § 1 i 209 powołanej ustawy.