IV SA/Wa 408/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) sierpnia 2006r; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2006 r. Nr (...) Dyrektor Oddziału w (...) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgodnił warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie restauracji z częścią hotelową na działkach nr (...) i (...) położonych w m. P. przy drodze krajowej Nr (...) w km (...) po stronie prawej. Organ administracyjny wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż jakkolwiek dla potrzeb obsługi podróżnych poruszających się drogą ekspresową planowane są obiekty typu MOP, to na przedmiotowym odcinku drogi Nr (...) po prawej stronie przewidziany jest do adaptacji jako MOP istniejący motel i restauracja w km (...). Wskazany we wniosku teren położony jest przy drodze krajowej Nr (...) po prawej stronie drogi w km (...) i nie jest przewidziany w koncepcji pod MOP, bowiem nie byłyby spełnione wymagania zachowania minimalnych odległości /nie mniej niż 10 km/ pomiędzy obiektami tego typu wynikające z § 111 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 430/. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku P. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia (...) stycznia 2007 r. Nr (...) utrzymał w nocy powyższe rozstrzygnięcie administracyjne. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zaznaczył, iż w dniu 6 grudnia 2005 r. zatwierdził uchwałę Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie przyjęcia "Aktualizacji koncepcji programowo-przestrzennej przystosowania drogi krajowej nr (...) relacji (...) do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od P. km (...) do granicy województwa (...) km (...) z wyłączeniem odcinka (...)". Koncepcja ta przewiduje m.in., że: zlokalizowany w km (...) /strona prawa/ motel i restauracja zostaną zaadaptowane na miejsce obsługi podróżnych /MOP/; w km (...) zostanie wybudowany przejazd drogowy /wiadukt/ nad drogą ekspresową, łączący w ciągu nowo projektowanego fragmentu drogi gminnej; obsługę terenów przyległych do drogi ekspresowej będą zapewniać nowo wybudowane drogi wewnętrzne o szerokości 3,5 lub 5,0 m, usytuowane równolegle do drogi ekspresowej i mające powiązania z układem istniejących dróg gminnych. Organ II instancji wywiódł z powyższego, że część działki nr (...) i (...) zostanie nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo w drodze umowy, albo w wyniku przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego za odszkodowaniem, na pas drogowy drogi ekspresowej (...) - w związku z potrzebą budowy wskazanych w uchwale dróg, co praktycznie będzie oznaczało likwidację parkingu leśnego. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle regulacji § 9 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., po przystosowaniu drogi krajowej nr (...) do parametrów drogi ekspresowej /(...)/, istniejący dotychczas wyjazd z drogi krajowej nr (...) i wjazd na tę drogę - z parkingu leśnego z barem usytuowanego na działkach nr (...) i (...) w m. P. - ulegną likwidacji. Celem zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest bowiem zabronione. Organ administracyjny II instancji przyznał wprawdzie, iż uzgodnienie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad projektu omawianej decyzji jest obecnie dopuszczalne, bowiem działki nr (...) i (...) mają już zapewniony zjazd z drogi krajowej nr (...), a ta okoliczność w myśl art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t. j. Dz. U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2086 ze zm./ decyduje o możliwości uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Stwierdzono jednakże, iż z punktu widzenia interesu społecznego jest owo uzgodnienie niecelowe, gdyż "w przyszłości prowadziłoby do szkody polegającej na ponoszeniu przez Skarb Państwa kosztów związanych z odszkodowaniem za rozbiórkę" wcześniej wzniesionej planowanej restauracji z częścią hotelową. P. Z. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) stycznia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, iż na odcinku przebudowanej drogi powstało wiele obiektów, które bezpośrednio obsługują drogę krajową /typu MOP/ i do których istnieje możliwość dojazdu. Niezasadnie zatem, w ocenie strony skarżącej, organ administracyjny wywiódł, iż w celu wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione. Ponadto, zasada dotycząca zachowania odległości nie mniejszej niż 10 km pomiędzy sąsiednimi MOP na drodze klasy S, zdaniem skarżącego, winna mieć zastosowanie do srogi nowo wybudowanej na nowym śladzie, a nie na drodze, która funkcjonuje już od 30 lat jako trasa szybkiego ruchu klasy GP. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga P. Z. jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty skarżącego zasługują na uwzględnienie. Podkreślić na wstępie należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi, lecz zakresem rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym aktem administracyjnym. Oznacza to, iż Sąd władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1989 r. sygn. akt IV SA 390/89/. Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia (...) sierpnia 2006 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 6 i 7 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do dyspozycji art. 60 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwaną dalej u.p.z.p./ decyzję o warunkach zabudowy wydaje - z zastrzeżeniem wyjątków nie dotyczących niniejszej sprawy - wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53. ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wspomniane uzgodnienie wymagane jest od właściwego zarządcy drogi - art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. W świetle art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 Kpa, które to rozstrzygniecie strona może zakwestionować wnosząc zażalenie na podstawie art. 106 § 5 Kpa. Przywołany wyżej przepis art. 60 ust.l u.p.z.p. wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W świetle art. 106 Kpa współdziałanie to może następować w różnych formach, a mianowicie: opinii, uzgodnienia. W judykaturze wielokrotnie podkreślano, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jeęt po uzgodnieniu przez organ decydujący /confer uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98 , ONSA nr 3 z 1999 r., poz. 80/. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne -uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów - art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Podnieść należy, iż podstawą prawną uzgodnienia w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm./. W literaturze przedmiotu sformułowano pogląd, iż uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami regulującymi konkretną sprawę, zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych zasad granic działania organu uzgadniającego wynika, że odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa. (czyt. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Komentarz, Z. Niewiadomski, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 415 i n.). Wskazana przez organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwała Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie przyjęcia "Aktualizacji koncepcji programowo-przestrzennej przystosowania drogi krajowej nr (...) relacji (...) do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od P. km (...) do granicy województwa (...) km (...) z wyłączeniem odcinka (...)" - zawierająca wytyczne co do rozmieszczenia przy drodze miejsc obsługi podróżnych -nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogła mieć zastosowania w podjęciu postanowienia uzgadniającego lokalizację inwestycji. Podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczność, że po przystosowaniu drogi krajowej Nr (...) do parametrów drogi ekspresowej (...) istniejący aktualnie wyjazd z drogi krajowej Nr (...) i wjazd na tę drogę z parkingu leśnego z barem, usytuowanego na działkach nr (...) i (...) w m. P., ulegną likwidacji, nie może stanowić przesłanki dla odmowy uzgodnienia inwestycji, o ile miejscowy plan zagospodarowania nie wyklucza proponowanego przez inwestora zagospodarowania terenu, a równocześnie brak jest przepisów powszechnie obowiązujących wprowadzających zakaz realizacji tego rodzaju inwestycji w pobliżu dróg publicznych. Nie jest trafny wywód organu administracyjnego zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakoby uzgodnienie projektu przedmiotowej inwestycji było niecelowe z powodu ewentualnego poniesienia w przyszłości przez Skarb Państwa kosztów związanych z odszkodowaniem za rozbiórkę zrealizowanego obiektu. Ryzyko ewentualnego braku dostępu do drogi krajowej - w przypadku przystosowania jej do parametrów drogi ekspresowej - leży bowiem po stronie inwestora i nie może determinować działań organów administracji na gruncie obowiązujących przepisów /confer wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 2283/96, Lex nr 46758/. Z regulacji art. 61 ust.l pkt 2 u.p.z.p. wynika, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. istnienie dostępu z terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Dla zapewnienia dostępu do drogi krajowej konieczny jest zjazd w rozumieniu przywołanej wyżej ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 4 pkt 8 tej ustawy zawiera definicję zjazdu jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu ł przestrzennym. , Bezsporne jest w sprawie, iż pomiędzy działkami nr (...) i (...), na których ma być realizowane planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne, a drogą krajową Nr (...) zjazd taki już istnieje. Oznacza to , co też przyznaje organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż uzgodnienie przezeń projektu przedmiotowej decyzji jest dopuszczalne, gdyż zapewniony zjazd z drogi krajowej do działki stanowiącej teren planowanej inwestycji w myśl art. 35 ust. 3 przywołanej powyżej ustawy o drogach publicznych decyduje o możliwości uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Skoro organ administracji publicznej uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego opiera na uznaniu administracyjnym, to rozstrzygnięcie organu w przedmiotowym zakresie wymaga od organu szczególnie wnikliwego uzasadnienia, dokładnego podania i wyjaśnienia przyczyn odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji i nie może wskazywać na dowolność organu przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu ujawnione uchybienia proceduralne dotyczące wad postępowania dowodowego i ustalonego stanu faktycznego pozostają w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy i dlatego powodują konieczność uchylenia postanowień obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a./ orzekł jak w pkt 1 sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny na podstawie analizy całokształtu dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy winien dokonać ponownej ich oceny faktycznej i prawnej. Podkreślić należy, iż ocena prawna dokonana przez Sąd w powyższych rozważaniach oraz wskazania, co do dalszego postępowania - stosownie do regulacji art. 153 u.p.p.s.a. wiąże Sąd oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję /confer wyrok NSA z dnia 18 listopada 2005 r., IIOSK 218/05, Lex nr 196673/. Wobec uwzględnienia skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania Sąd na podstawie art. 152 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.