II SA/Wa 345/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Ewa Grochowska – Jung, Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Protokolant - Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], – zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. Ł. z dnia [...] października 2006 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, skarżąca na przestrzeni [...] lat życia posiada wprawdzie udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 23 lata 10 miesięcy i 7 dni, jednakże w 10-leciu przypadającym na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 10 lat okresów składkowych i nieskładkowych, udowodniła tylko 1 rok 9 miesięcy i 24 dni. Ponadto po zaprzestaniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w marcu 1998 r., do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy w kwietniu 2006 r., tj. przez okres 8 lat, nie został udowodniony żaden okres pracy potwierdzony opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Zatem nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabycie przez nią uprawnień do świadczenia ustawowego. Przy rozpatrywaniu sprawy była również brana pod uwagę sytuacja materialna, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia. We wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, E. Ł. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji i uznała powyższą decyzję za krzywdzącą. W dalszej części podała, że uległ nowelizacji przepis art. 57 ust. 2 ustawy i zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UZP 5/05), należy się jej powyższe świadczenie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji dodając jednocześnie, że powołana przez skarżącą uchwała Sądu Najwyższego, nie ma mocy zasady prawnej i nie wiąże organu, natomiast bezrobocie nie ma większego wpływu na decyzję w zakresie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. Ł. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i wniosła o jej uchylenie, a w uzasadnieniu podała, że spełniła warunki do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ była ubezpieczona w ZUS-ie, nie spełniła warunków do przyznania jej renty w trybie ogólnym, nie może podjąć pracy z uwagi na orzeczoną wobec niej całkowitą niezdolność i nie ma niezbędnych środków utrzymania. W dalszej części powołała się na wskazane już wyżej orzeczenie Sądu Najwyższego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że uchwała Sądu Najwyższego ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do renty przyznawanej w trybie ustawowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, bowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), co miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści tego przepisu, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" jednoznacznie wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. W literaturze stwierdza się, że "(...) uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63). Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W sprawie o świadczenie w drodze wyjątku ustawodawca uzależnił jego przyznanie m.in. od spełnienia przesłanki występowania szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły uzyskanie renty w trybie zwykłym. Nawiązując do wymienionej przesłanki zauważyć należy, iż choć Prezes ZUS w rozpoznawanej sprawie przyznał, że długi staż pracy skarżącej, tj. 23 lata 10 miesięcy i 7 dni, był brany pod uwagę przy rozstrzyganiu o prawie do świadczenia, w istocie jednakże okoliczność tę całkowicie pominął, uznając ją za niemającą znaczenia, wobec niespełnienia przez wnioskodawczynię właśnie przesłanki szczególnych okoliczności. Organ wskazał, że ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień [...] marca 1998 r. i od tej daty do dnia stwierdzenia przez lekarza orzecznika ZUS, tj. dnia [...] sierpnia 2006 r. całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji od kwietnia 2006 r., czyli przez ponad 8 lat, E. Ł. nie udowodniła jakiegokolwiek okresu ubezpieczenia. W tym czasie skarżąca nie była zaś niezdolna do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia, z czego organ wywodzi brak szczególnych okoliczności. Badanie spełnienia wymienionej przesłanki organ jednoznacznie łączy zatem, co wynika z całości akt postępowania administracyjnego i zaskarżonej decyzji, z treścią art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zgodnie z którym warunek posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego, w myśl art. 57 ust. 1 pkt 2, uważa się za spełniony, gdy ubezpieczony osiągnął okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie co najmniej 5 lat – jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat (art. 58 ust. 1 pkt 5), a okres, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, powinien przypadać w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy; do tego dziesięcioletniego okresu nie wlicza się okresów pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej lub renty rodzinnej (art. 58 ust. 2). W ocenie organu przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest zatem od posiadania przez wnioskodawcę, w ciągu ostatniego dziesięciolecia, udowodnionego pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodne z treścią art. 57 ust. 1 ustawy, renta z tytułu niezdolności do pracy (przyznawana na zasadach ogólnych) przysługuje ubezpieczonemu, który spełnił łącznie następujące warunki: 1) jest niezdolny do pracy; 2) ma wymagany okres składkowy i nieskładkowy; 3) niezdolność do pracy powstała w okresach, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, pkt 3 lit. b, pkt 4, 6, 7 i 9, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 9 lit. a, pkt 10 lit. a, pkt 11-12, 13 lit. a, pkt 14 lit. a i pkt 15-17 oraz art. 7 pkt 1-4, 5 lit. a, pkt 6 i 12, albo nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów. Stosownie zaś do treści art. 57 ust. 2 ustawy, przepisu ust. 1 pkt 3 nie stosuje się do ubezpieczonego, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że na przestrzeni [...] lat życia skarżąca udowodniła okres składkowy i nieskładkowy wynoszący ponad 23 lata pracy. Tak długi staż pracy nie pozostaje bez wpływu na prawo do świadczenia, pomimo braku opłacania składek przez okres 5 lat w ostatnim dziesięcioleciu. Sąd Najwyższy w powoływanej przez strony uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UZP 5/05 (OSNP 2006/19-20/305), jednoznacznie stwierdził – usuwając rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie we wskazanym zakresie – że "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w powołanej uchwale i stwierdza jednocześnie, że pogląd ten, choć wyrażony w odniesieniu do świadczeń przyznawanych na zasadach ogólnych, zastosowanie znajduje również w sprawach o świadczenie (rentę z tytułu niezdolności do pracy) w drodze wyjątku. Zdarzeniem uprawniającym do świadczenia rentowego, w tym również przyznawanego w drodze wyjątku, jest powstanie niezdolności do pracy, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej (całkowita niezdolność do pracy). Sąd Najwyższy podkreślił w wymienionej wyżej uchwale, że koncentrując się na treści art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w jego pełnym brzmieniu "należy dojść do wniosku, że w odniesieniu do osób, o których mowa w tym przepisie, ustawodawca zrezygnował nie tylko z wymagania, aby niezdolność do pracy powstała w okresach wymienionych w ustępie 1 pkt 3, ale ponadto określił w sposób szczególny wymagany dla nabycia przez nich prawa do renty okres składkowy i nieskładkowy oraz stopień niezdolności do pracy. (...)". W konsekwencji stwierdzić należy, za Sądem Najwyższym, że art. 58 ust. 1 nie odnosi się do art. 57 ust. 2 wymienionej ustawy, który samodzielnie określił minimalny okres składkowy i nieskładkowy. Z tego też względu, w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 58 ust. 1, nie znajduje zastosowania ust. 2 tego przepisu, który w przypadku osób w wieku powyżej 30 lat wymaga, aby 5-letni okres zatrudnienia przypadał w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Podkreślić przy tym należy, że zmiana brzmienia przepisu art. 57 ustawy, poprzez dodanie ust. 2, miała na celu przeniesienie sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym całkowicie niezdolnych do pracy ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku, w oparciu o uznanie Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty (vide: powołana wyżej uchwała z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UZP 5/05). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiając przyznania E. Ł. świadczenia w drodze wyjątku, z powołaniem się na brak spełnienia przesłanki w postaci szczególnych okoliczności, której konieczność zaistnienia organ odnosi do okresu ostatniego 10-lecia, naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe jest konsekwencją nieprawidłowej interpretacji i zastosowania wymienionego przepisu. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest dokonać subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83, z uwzględnieniem poczynionych wyżej rozważań. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.