I OSK 795/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Elżbieta Stebnicka (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 714/04 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] [...] Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 4 lipca 2002 r. wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w [...], oznaczonych nr działek 2642/14 i 2642/19. Po rozpoznaniu wniosku A. K., której nieruchomość graniczy z działką nr 2642/19 o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] o podziale, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymaną następnie w mocy decyzją tegoż Kolegium z dnia [...] - wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 kpa - stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 4 lipca 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie wskazano, że nie można stwierdzić nieważności tej decyzji, ponieważ wywołała ona już nieodwracalne skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/GL 714/04 oddalił skargę A. K. złożoną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 4 lipca 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, zgodnie z którym do opracowania projektu podziału granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się według istniejącego stanu prawnego, a dopiero jeżeli takiego stanu nie można stwierdzić – według stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości. W sprawie niniejszej podział został dokonany poprzez przyjęcie granic nieruchomości "wg użytkowania". Stosownie do art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tych przypadkach stosownie do art. 158 § 2 kpa organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wydana wadliwa decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a strona może dochodzić odszkodowania od organu, który ją wydał. Sąd przyjął, że zbytych zostało sześć działek spośród siedmiu działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości na rzecz innych osób. W tym stanie odwrócenie skutków wywołanych decyzją z dnia 4 lipca 2002 r. – jak podał Sąd – mogłoby nastąpić wyłącznie poprzez unieważnienie zawartych aktów notarialnych, a należy to do kompetencji sądu powszechnego, a nie organu administracji publicznej. Mimo zatem, że decyzja o podziale nieruchomości obarczona jest wadami powodującymi jej nieważność, to skutki są nieodwracalne, gdyż ich odwrócenie mogłoby nastąpić tylko na podstawie orzeczenia sądu powszechnego, a nie w drodze administracyjnej. W grę bowiem wchodzi ochrona osób trzecich, które nabyły tytuł własności nieruchomości korzystając z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że choć dopuszczalna jest instytucja częściowego unieważnienia decyzji, gdy decyzja zawiera rozstrzygnięcia dotyczące różnych zagadnień mogących stanowić odrębny, samodzielny przedmiot postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie niemożliwe jest unieważnienie decyzji tylko w części dotyczącej działki o nr 2642/35, gdyż działka ta została wydzielona z parceli nr 2642/14 i nr 2642/19 łącznie z innymi sześcioma działkami i nie mogła w związku z tym stanowić samodzielnego przedmiotu postępowania podziałowego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła A. K.. W skardze tej zarzucono naruszenie art. 145 kpa oraz art. 154 § 1 i 2 kpa poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo zachowania przesłanek, o których mowa w § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 tego przepisu oraz naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji skarżąca wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zdaniem skarżącej nie jest prawdziwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że podział dotyczył wyłącznie działki nr 2642/19 i 2642/14, gdyż w istocie obejmuje on również działkę nr 2643/1 należącą do skarżącej. W ramach decyzji dokonano niezgodnego z prawem rozgraniczenia nieruchomości działki nr 2642/19 i nr 2643/1 oraz przeniesienia własności części działki nr 2643/1 na działkę 2642/35. Nadto zdaniem skarżącej Sąd pochopnie przyjął, że nie jest możliwe skorygowanie decyzji dotyczącej działki nr 2642/35 i w związku z tym niemożliwe jest również unieważnienie decyzji podziałowej z uwagi na jej nieodwracalne skutki prawne. Nie rozważono także możliwości wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 pkt 1 i 4 kpa tj. z uwagi na to, że dowody, na których oparto decyzję podziałową są fałszywe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w dalszej kolejności podniesiono argumenty co do wadliwości decyzji podziałowej, a w szczególności co do wadliwego określenia granic działki nr 2642/35, z czego zdawał sobie sprawę sam geodeta podając, że powierzchnia tej działki, ze względu na sprzeczności w dokumentach może ulec zmianie. Mimo tych wątpliwości wydzielono jednak działkę nr 2642/35, w której znajduje się 651 m2 działki skarżącej. Nie oznacza to jednak, że powierzchnię tę nabył właściciel parceli 2642/35, gdyż przeniesienie własności może nastąpić w formie aktu notarialnego, orzeczenia Sądu bądź z mocy decyzji administracyjnej, co w tej sprawie nie miało miejsca. Właściciel działki S. K. nie legitymuje się takim dokumentem. Skoro działka nr 2642/35 pozostała dalej własnością właściciela całej dzielonej działki 2642/19, to zdaniem skarżącej nie wchodzi w grę ochrona osób trzecich na podstawie przepisów o rękojmi wiary publicznych ksiąg wieczystych, ani o nabyciu w dobrej wierze. Zastrzeżenia skarżącej dotyczą, jak podała bezprawnego rozgraniczenia i zaboru mienia w decyzji podziałowej. Skoro powstała działka dotyczy wyłącznie działki nr 2642/35, która graniczy z działką skarżącej, to jak podano w skardze kasacyjnej są pełne podstawy do wyegzekwowania na drodze administracyjnej respektowania granic katastralnych nieruchomości podlegającej podziałowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) została wyrażona zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej tj. wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Skarżąca w skardze kasacyjnej zarzuca naruszenie art.145 kpa oraz art. 154 § 1 i 2 kpa. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na to, że sprawa niniejsza nie była ani przez organy, ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznawana zarówno w trybie art. 145 kpa dotyczącym wznowienia postępowania, jak i w trybie art. 154 kpa dotyczącym wzruszenia decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekał na podstawie wyżej wymienionych przepisów, to nie mógł też ich naruszyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedmiotową sprawę rozpoznawał natomiast na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 kpa, a zatem pod kontem stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy podkreślić, że z uwagi na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może ono mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób nie budzący wątpliwości dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83). W rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracji państwowej jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie stwierdzają, że decyzja wydana przez Wójta Gminy [...] z dnia 4 lipca 2002 r. dotycząca podziału nieruchomości rażąco narusza prawo, gdyż została wydana według granic użytkowania nieruchomości, a nie według stanu prawnego nieruchomości ulegającej podziałowi lub gdyby stanu takiego nie można było stwierdzić - według stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości. Przyjęcie granic działki 2642/19 według "stanu użytkowania" spowodowało, że sąsiadująca działka o nr 2643/1 stanowiąca własność skarżącej w wyniku przeprowadzenia podziału została znacząco zmniejszona. Organ administracji orzekający w niniejszej sprawie wykazał ponadto inne naruszenia prawa decyzji z dnia 4 lipca 2002 r., które nie miały jednak bezpośredniego wpływu na nieruchomość będącą własnością skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku podał, że nie można stwierdzić nieważności decyzji podziałowej z uwagi na nieodwracalne skutki prawne tej decyzji wynikające z faktu, iż sześć z siedmiu działek powstałych w wyniku podziału zostało już zbytych na rzecz osób trzecich, a zatem nie jest możliwe przywrócenie stanu sprzed podziału nieruchomości. Sąd jednocześnie przyjął, że w sprawie niniejszej nie może nastąpić częściowe stwierdzenie nieważności obejmujące jedynie powstałą w wyniku podziału działkę o nr 2642/35, gdyż sentencja decyzji nie dotyczy różnych zagadnień. W wyniku zatwierdzonego podziału działki nr 2642/14 powstały trzy działki – nr 2642/29, nr 2642/30 i nr 2642/31. Natomiast w wyniku zatwierdzonego podziału drugiej działki o nr 2642/19 stanowiącej własność innej osoby tj. S. K. powstały cztery działki – nr 2642/32, nr 2642/33, nr 2642/34 i nr 2642/35. Z powyższego wynika, że przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości są dwie odrębne nieruchomości stanowiące własność lub współwłasność innych osób, a zatem decyzja ta zawiera dwa odrębne rozstrzygnięcia podziałowe. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności z projektu podziału nieruchomości wynika, że z działki o nr 2642/19 w drodze podziału wydzielono działkę nr 2642/35, która graniczy bezpośrednio z działką należącą do skarżącej oznaczoną nr 2643/1. Działka nr 2642/35 w dalszym ciągu stanowi własność S. K. W kodeksie postępowania administracyjnego brak jest wyraźnego przepisu dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stanęło jednak na stanowisku, że "stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadliwością jest dopuszczalne i jako zgodne z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego winno być regułą działania organów nadzoru" (por. wyrok z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87; wyrok z dnia 3 grudnia 1990 r., sygn. akt IV SA 740/90; oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r. – ONSA z 1998 r. nr 2, poz. 40). Pogląd ten odnosi się także do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 4 lipca 2002 r. jednakże tylko w zakresie, w jakim odnosi się ona do wydzielenia działki o nr 2642/35, a zatem tylko do działki, która pozostała własnością poprzedniego właściciela nieruchomości i która graniczy z działką nr 2643/1 stanowiąca własność skarżącej. Natomiast w stosunku do pozostałych działek powstałych w wyniku podziału działki oznaczonej nr 2642/19 z uwagi na zmianę właściciela tych nieruchomości nie zachodzi możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Z tytułu własności nieruchomości złożonego do akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez S. K. wynika stan prawny działki o nr 2642/19 oraz jej powierzchnia. Istnieje również możliwość ustalenia stanu prawnego działki o nr 2643/1. Stwierdzenie nieważności części decyzji podziałowej w świetle okoliczności wyżej podanych jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne, a przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko, że częściowe stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest tylko wtedy, gdy decyzja rozstrzyga "o różnych zagadnieniach" jest błędne. Niejednokrotnie występuje sytuacja, w której jednym postępowaniem objęte są setki hektarów ziemi stanowiących własność różnych osób. Dotyczy to postępowania scaleniowego i pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nie można w części stwierdzić nieważności takich decyzji wydaje się nieprawidłowy. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia do eliminowania w takich przypadkach prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Mając na uwadze, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie braku możliwości stwierdzenia nieważności tylko części zaskarżonej decyzji nie jest zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.