II OSK 1270/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 39/07 w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionego odpisu oraz kserokopii operatu szacunkowego dot. działki nr [...],[...], obręb D. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone przez R. P. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2006 r., zn. [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionego odpisu oraz kserokopii operatu szacunkowego dot. działki nr [...],[...], obręb [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił ,że w postępowaniu wszczętym na podstawie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku ze zbyciem przez R. P. udziału w wysokości 1% w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...], Prezydent Miasta W. odmawiając wydania uwierzytelnionego odpisu oraz kserokopii operatu szacunkowego dotyczącego działki nr [...], stwierdził, że przepis art. 73 § 1 kpa zakłada względną jawność akt sprawy administracyjnej, czego konsekwencją jest ograniczenie uprawnienia strony do uzyskania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy poprzez ustanowienie wymogu wykazania przy wnoszeniu żądania w tym przedmiocie – swojego ważnego interesu. Ponadto operat szacunkowy jest utworem w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. Nr 24, poz. 83 ze zm.) i podlega szczególnej ochronie przed rozpowszechnianiem i wykorzystywaniem. W zażaleniu R. P. zarzucił zawężenie interpretacji ważnego interesu strony, w związku z czym wniósł o uchylenie postanowienia jako niezgodnego z art. 74 § 2 kpa i wydanie operatu szacunkowego, w celu rzetelnej oceny jego wiarygodności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc, że przepis art. 73 § 1 kpa zapewnia możliwość przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, natomiast jeśli chodzi o uwierzytelnione odpisy, które powodują powstanie nowych dokumentów do wykorzystania w innych postępowaniach, konieczne jest wykazanie ważnego interesu (art. 73 § 2 kpa). W ocenie organu, argumentacja skarżącego nie wskazuje na istnienie ważnego interesu w rozumieniu art. 73 § 2 kpa. W skardze do sądu administracyjnego R. P. podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację, domagając się wydania kopii operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że postanowienia organów obu instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim Sąd zaznaczył, że operat szacunkowy, jako dokument urzędowy jest wyłączony spod ochrony prawa autorskiego. Co więcej Sąd wskazał, że wynikające z art. 73 § 1 kpa uprawnienia zostają ograniczone wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne dotyczy spraw objętych tajemnicą państwową, a w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodziła. Rozstrzygnięcia organów obu instancji dotyczą odmowy wydania zarówno kserokopii jak i uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego, tymczasem z szeroko pojętego prawa strony do wglądu do akt wynika, że brak jest podstaw do odmowy sporządzenia kopii dokumentów za pomocą kserokopiarki. Odmowa sporządzenia przez skarżącego bądź wydania mu kserokopii dokumentu nastąpiła zatem z naruszeniem art. 73 § 1 kpa, przy czym organy bezpodstawnie rozszerzyły zakres wniosku skarżącego błędnie utożsamiając sporządzenie kserokopii dokumentu z jego uwierzytelnionym odpisem. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zarzuciło naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu art. 73 § 1 kpa oraz naruszenie przepisów postępowania, przez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., na podstawie którego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę, zamiast zastosowania art. 151 tej ustawy, zgodnie z którym powinien był skargę oddalić. W związku z tym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W szerokim uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wniosek skarżącego był rozpatrzony z uwzględnieniem treści art. 73 § 1 i 2 kpa. Kolegium odmówiło sporządzenia uwierzytelnionej kopii dokumentu nie stwierdzając aby strona legitymowała się ważnym interesem, natomiast w odniesieniu do sporządzenia kserokopii wskazało, że przepis art. 73 § 1 kpa zobowiązuje organ do umożliwienia stronie sporządzania notatek i odpisów, czy fotokopii, nie zobowiązuje jednak dokonywania tych czynności przez organ i, co więcej, nieodpłatnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i tym samym nie mogła być uwzględniona. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wykładnia art. 73 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego musi być uznana za w pełni uzasadnioną .W myśl powołanego przepisu organ administracji w każdym stadium sprawy obowiązany jest umożliwić stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Z przepisu jego nie wynika by sporządzanie odpisów musiało przyjmować formę osobistego ich dokonywania w formie rękopisu czy za pomocą innych własnych urządzeń. Uprawnienie do przeglądania akt jest przypisane stronie , językowa wykładnia nie uprawnia jednak do interpretacji zmierzającej do wyłączenia możliwości sporządzania - na wniosek strony i na jej koszt – odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Prawo strony do przeglądania akt sprawy i utrwalania na własny użytek informacji zawartych w aktach sprawy, nie tylko w związku z jej czynnym udziałem w postępowaniu ale także w związku z szeroko rozumianą zasadą jawności działania administracji publicznej musi być rozumiane szeroko. Takie zaś rozumienie procesowych uprawnień strony sprawia że powołany przepis nie może być rozumiany jako wyłączający możliwość domagania się sporządzenia kopii dokumentów za pomocą kserokopiarki .Oczywiście strona, jeśli posiada możliwości techniczne , może kopie sporządzić sama. Zwykłe jednak doświadczenie życiowe nie pozwala na poważne traktowanie argumentu organu odwoławczego o możliwości sporządzania kopii za pomocą przyniesionego aparatu cyfrowego (choć to oczywiście jest możliwe) czy własnej kserokopiarki .W myśl art. 73 § 1 k.p.a. do obowiązku organu prowadzącego sprawę należy umożliwienie stronie sporządzania notatek i kopii .W ramach tego obowiązku organ ten powinien umożliwić stronie uzyskanie kopii zwłaszcza gdy - jak w rozpoznawanej sprawie – na terenie urzędu działa odpowiedni punkt usługowy. Kserokopie nie muszą być sporządzone bezpośrednio przez organ administracji, wystarczy gdy umożliwi on sporządzenie takich kopii stronie na jej koszt. Nie jest zasadny argument wnoszącego skargę kasacyjną , iż o wąskim rozumieniu praw stron do uzyskiwania kserokopii przesądza brak odpowiedniej nowelizacji powołanego przepisu. Nowelizacja byłaby niezbędna gdyby w drodze wykładni celowościowej nie można byłoby uwzględnić zmian wynikających z nowych możliwości technicznych, taka sytuacja jednak w odniesieniu do art. 73 § 1 k.p.a. nie zachodzi. Nie można także podzielić argumentów uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczących kwestii odpłatności za sporządzone kopie, której nieuregulowanie prawne czyni nieuprawnioną wykładnię Sądu I Instancji . Czym innym jest bowiem zwrot kosztów sporządzenia odpisów a czym innym nałożenie opłaty publicznej – m.in. skarbowej, kancelaryjnej, od wniosku o wydanie kopii dokumentu, opłaty za udostępnienie dokumentacji przetargowej, których stała wysokość i pobieranie wymaga wyraźnej podstawy prawnej. Prawo strony wynikające z powołanego przepisu obejmuje sporządzanie notatek i kopii na własny użytek a skoro tak to musi się ona liczyć z obowiązkiem zwrotu kosztów jakie poniesie organ sporządzając kopie we własnym zakresie. W rozpoznawanej sprawie skarżący R.P. podnosił gotowość poniesienia kosztów sporządzenia kopii , wskazywał też sposób w jaki może je – znowu na swój koszt – uzyskać. Nie chodzi przy tym o dochody organu czy o bezpłatne sporządzanie kopii ale właśnie o zwrot kosztów ich sporządzenia , niezależnie od tego czy nazwie się go opłatą czy nie. Ponadto należy wskazać że z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej ( Dz.U. z 2004 r.,Nr 253,poz.2532 ze zm.) wynika ,że opłacie takiej podlegają m.in. czynności urzędowe dokonywane na podstawie zgłoszenia lub na wniosek zainteresowanego a także szeroko rozumiane podania ( żądania, wnioski, odwołania, zażalenia (pkt 1).Można zatem rozważyć czy czynność sporządzenia kopii dokumentu znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej na wniosek (żądanie ) strony może być uznana za czynność urzędową ( będącą realizacją obowiązku umożliwienia sporządzania odpisów z akt sprawy) podlegającą takiej opłacie. Zgodnie z § 2 art. 73 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów przez siebie sporządzonych lub domagać się wydania jej takich odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Również w tym przepisie nie mówi się wprost o kosztach. Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność że skoro strona wnosząc o sporządzenie kopii operatu wskazywała na istnienie ważnego interesu uzasadniającego jej żądanie to tym samym domagała się kopii uwierzytelnionej świadczy jedynie o tym , że strona nie rozróżniała sytuacji objętych dyspozycją art. 73 k.p.a. ale rzeczą organu było wyjaśnienie jej ich odrębności. Tym samym zarzut błędnej wykładni należało uznać za niezasadny. W konsekwencji niezasadny był także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.