III SA/Kr 1344/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) NSA Piotr Lechowski Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi G. P. i F. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 września 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących G. P. i F. P. zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł ([...] złotych). Stan faktyczny w sprawie kształtuje się następująco: Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2005r. znak [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Gminy w [...], na podstawie art.33 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r.- Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. Nr 27, poz.96 z późn.zm./ I. Zatwierdził "Projekt prac geologicznych na pogłębienie istniejącej studni K-1, wykonanie nowego otworu eksploatacyjnego K-4 oraz przeprowadzenie próbnych pompowań studni K-1, K-2 i K-4 na ujęciu wód podziemnych z utworów czwartorzędu w [...]", opracowany w [...] 2005r. Projekt obejmuje pogłębienie istniejącej studni K-1 do głębokości 9,5 m ppt, wykonanie nowego otworu K-4 do głębokości 10,0m ppt, przeprowadzenie pompowań próbnych ujęcia, pomiarów wydajności i depresji eksploatacyjnej oraz badań hydrogeologicznych i laboratoryjnych. II. Ustalił termin ważności mniejszej decyzji do dnia [...] 2005r. Decyzją z dnia [...] 2005r. znak [...] Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Gminy [...] dotyczącego przedłużenia terminu ważności decyzji z dnia [...] 2005r., działając na podstawie art.155 i 107 §4 kpa zmienił decyzję z dnia [...] 2005r. w ten sposób, że w pkt II powyższej decyzji datę [...] 2005r. zastępuje datą [...] 2005r. W dniu [...] 2005r. G. P. i F. P. złożyli do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2005r., która zezwolono na wykonanie prac geologicznych. Wniosek został oparty o przepis art.156 § l pkt 2 kpa, a zaskarżonej decyzji zarzucono: rażące naruszenie prawa materialnego tj.art.33 ust.l w zw. z art.6 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994r. przez wydanie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do robót budowlanych i czynności, które w oczywisty sposób nie są pracami geologicznymi. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wydana decyzja narusza interes prawny skarżących. Skarżący jako właściciele działki sąsiadującej z działką, której dotyczy decyzja Starosty [...], od wielu lat prowadzą na swojej nieruchomości działalność gospodarczą polegającą na produkcji żuru z wody źródlanej. Woda źródlana pobierana jest do tego celu z źródła znajdującego się na terenie ich posesji, na podstawie odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Próby budowy ujęcia wody dla wsi [...] na sąsiedniej działce podejmowane przez Wójta Gminy [...] bezpośrednio zagrażają jakości pobieranej przez skarżących ze swojego źródła wody, jak i jego wydajności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2005r. znak [...] wydaną na podstawie art.105 § l kpa oraz art.103 a ust.4 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2005r. W uzasadnieniu decyzji ponadto, że żądający stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2005r. nie są stroną w sprawie, której decyzja ta dotyczy, tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art.105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wnieśli G. P. i F. P. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] 2006r. znak: [...] , wydana po rozpatrzeniu odwołania G. P. i F. P., uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. W uzasadnieniu decyzji szczególnie wskazano, że wniosek skarżących dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt prac geologicznych i w tym przedmiocie powinno zapaść rozstrzygnięcie. Nawet gdyby organ uznał, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i tak nie mógłby rozstrzygnąć sprawy jako bezprzedmiotowej. Gdyby organ i instancji uznał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot nie legitymowany w tym postępowaniu to powinien wydać decyzję na podstawie art.157 § 3 kpa i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Postanowieniem z dnia [...] 2006r. Marszałek Województwa [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2005r. Na podstawie art.8 pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, wojewoda z dniem 1 stycznia 2006r. przestał pełnić funkcje organu wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kpa, w odniesieniu do starosty jako organu administracji geologicznej, organem tym stało się właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2006r. znak: [...] wydaną na podstawie art.157 § 3 w zw. z art.158 § 2 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] 2005r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art.156 § l kpa, jak i stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa /art. 158 § 2 kpa/ możliwe jest w stosunku do decyzji "istniejącej w obrocie prawnym". Tymczasem w rozpoznawanym przypadku decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2005r., zgodnie z zapisem zawartym w pkt II decyzji miała ograniczony termin ważności /obowiązywania w obrocie prawnym/ do dnia [...] 2005r. Mając zatem na uwadze, że przedmiotowa decyzja utraciła moc obowiązującą i przestała obowiązywać w obrocie prawnym należało na podstawie art.157 § 3 kpa odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. G. P. i F. P. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że zaskarżona decyzja SKO nie bierze pod uwagę, że decyzją Starosty [...] znak [...] przedłużono termin ważności skarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych do [...] 2006r. Tym samym, skarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2005r. w chwili obecnej nadal "istnieje w obrocie prawnym". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 18 września 2006r. znak [...] wydaną po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2006r.odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2005r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2006r. Natomiast odnośnie zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, że decyzja z dnia [...] 2005r. została przedłużona do dnia [...] 2005r., a nie do dnia [...] 2006r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli G. P. i F. P., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia SKO w [...] w I instancji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że decyzja SKO: * nie jest oparta na żadnym wyraźnym przepisie prawa obowiązującego, a wyłącznie na wykładni doktrynalnej, * prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania albowiem wyłącza możliwość kontroli decyzji, pozbawia strony możliwości ochrony ich praw nawet w sytuacji oczywistej bezprawności działań władz, - nie uwzględnienie ,że decyzja która w swojej treści zastrzeżony termin na podjęcie określonych działań, nadal może wywoływać określone skutki prawne i być powoływana jako podstawa prawna dla różnych rozstrzygnięć czy działań. Ponadto, zaskarżona decyzja jest błędna także i z tej przyczyny, że mylnie utożsamia się w niej termin przewidziany na wykonanie prac geologicznych z terminem w którym decyzja "wygasała". W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji, a nadto wskazano: Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja administracyjna może zawierać klauzule dodatkowe, takie jak: termin, warunek, zlecenie. Termin jako dodatkowy element decyzji może być traktowany wyłącznie jako "termin ważności decyzji", to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki płynące z decyzji. Określenie terminu ważności w decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja taka wygasa z upływem terminu na jaki została wydana. W przedmiotowej decyzji zgodnie z zapisem zawartym w pkt II decyzja miał ograniczony termin ważności do [...] 2005r., to powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art.3 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.169/ nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołana podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], iż sam fakt zamieszczenia w decyzji administracyjnej terminu obowiązywania decyzji powoduje, że po upływie tego terminu nie może się toczyć postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jest rzeczą bezsporną, że dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres/termin/ jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu końcowego powoduje, że po upływie tego terminu decyzja przestaje wiązać. Jednak w okresie obowiązywania decyzji, decyzja mogła wywołać określone skutki prawne, które nie wygasły wraz z wygaśnięciem decyzji, ale nadal trwają. Taka decyzja o ograniczonym terminie końcowym mogła być podstawą prawną różnych obowiązków, uprawnień. Decyzja taka, mimo upływu terminu końcowego, stanowi podstawę prawną dla wykonanych wówczas obowiązków czy też nabytych wówczas uprawnień, l to nawet wówczas gdy decyzja ta w dacie jej wydania została wydana z naruszeniem art.156 § 1 kpa. Decyzja ta mimo, iż minął jej termin końcowy powstaje w obrocie prawnym, albowiem nadal stanowi podstawę prawną podjętych wówczas działań, czy też nabytych uprawnień. Gdybyśmy bowiem aktualnie dokonywali oceny analogicznych działań podjętych przez dwa różne podmioty z których jeden legitymował się wówczas decyzją administracyjną z określonym terminem końcowym, a drugi podmiot nie posiadał takiej decyzji, to ocena tych działań z punktu widzenia podstawy prawnej byłaby różna, mimo że w dacie oceny upłynął już termin obowiązywania decyzji administracyjnej. Stąd też może być celowe i zasadne badanie czy taka decyzja o określonym terminie końcowym nie została wydana w warunkach naruszenia art.156 § 1 kpa. Tym bardziej, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji momentem oceny jest data wydania decyzji, a orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji wywołuje skutek wsteczny. Dlatego też w przypadku decyzji administracyjnych z określonym terminem obowiązywania, które zostały wydane z naruszeniem art.156 § l kpa mimo upływu tego terminu można wszcząć postępowanie o stwierdzenie ich nieważności, jeżeli decyzje te wywołały trwające nadal skutki prawne. W przedmiotowej sprawie należy nadto zwrócić uwagę na treść art.33 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który stanowił podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] 2005r. przez Starostę [...]. Zgodnie z przepisem 33. 1. Projekt prac geologicznych. których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, podlega, z wyjątkiem projektu prac geologicznych, o którym mowa w ust. 4, zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji geologicznej w drodze decyzji. Wydanie decyzji, o której mowa w ust. 1, wymaga zasięgnięcia opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a w razie gdy prace geologiczne mają być wykonywane w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej - uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej. 3. Projekt zatwierdza się na czas oznaczony. Projekt prac geologicznych wykonywanych w celu wykorzystania ciepła Ziemi podlega zgłoszeniu właściwemu organowi administracji geologicznej. Powołany przepis art.33 ust 3 stanowi, że projekt zatwierdza się na czas oznaczony, podczas gdy w przedmiotowej decyzji w pkt II orzeczono o terminie ważności decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wykładania zgodnie z którą sam fakt upływu terminu ważności decyzji administracyjnej powoduje niemożność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie może się ostać, tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie rozpoznając sprawę rozważy złożony przez skarżących wniosek. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ustawy powołanej wyżej.