II SA/Rz 726/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na decyzję Rady Gminy z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Gminy na rzecz strony skarżącej Wojewody kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. -skargę oddala- II SA/Rz 726/06 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą z dnia [...] maja 2006r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród ze specjalnego funduszu na nagrody za osiągnięcia dydaktyczno- wychowawcze nauczycieli - Rada gminy w postanowiła w Rozdziałe IV tego aktu zatytułowanym "Dodatek za warunki pracy" , że: § 8 Nauczycielom poszczególnych stopni awansu zawodowego przysługuje dodatek za warunki pracy z tytułu pracy w trudnych warunkach, określonych w rozporządzeniu, za każdą godzinę dydaktyczną zrealizowaną w warunkach trudnych w następującej wysokości: 1) za prowadzenie: a) zajęć w klasach łączonych w szkołach podstawowych, b) prowadzenie indywidualnego nauczania dziecka zakwalifikowa- nego do kształcenia specjalnego, c) zajęć rewalidacyjno- wychowawczych z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi umysłowo w stopniu głębokim - 25 % stawki godzinowej otrzymywanego wynagrodzenia zasadniczego. § 9 1. Nauczycielom poszczególnych stopni awansu zawodowego przysługuje dodatek za uciążliwe warunki pracy z tytułu pracy w uciążliwych warunkach, określonych w rozporządzeniu, za każdą godzinę dydaktyczną zrealizowaną w warunkach uciążliwych w następującej wysokości: - za prowadzenie zajęć, o których mowa w § 9 rozporządzenia - 25 % stawki godzinowej otrzymywanego wynagrodzenia zasadniczego. § 10 1. Dodatki za trudne i uciążliwe warunki pracy wypłaca się za godziny faktycznie zrealizowane w warunkach trudnych lub uciążliwych. 2. Dodatki za warunki pracy, ustala dla nauczycieli dyrektor, a dla dyrektora Wójt Gminy D. . 3. W razie zbiegu prawa do dodatku za trudne warunki pracy i dodatku za uciążliwe warunki pracy wypłaca się jeden dodatek w wysokości 30 % stawki godzinowej otrzymywanego wynagrodzenia zasadniczego. 4. Dodatki za warunki pracy wypłaca się z dołu na podstawie ewidencji faktycznie zrealizowanych zajęć w warunkach trudnych i uciążliwych. Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Wojewoda kwestionując jej §10 ust. 3 i wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu zarzucił, iż ten to przepis uchwały w sposób istotny narusza art. 34 ustawy Karta Nauczyciela i § 8 oraz 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 6 marca 2006r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy ( Dz.U. Nr 43, poz.293). W myśl wspomnianego art. 34 ustawy Karta Nauczyciela, nauczycielom pracującym w trudnych , uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach pracy przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Minister Edukacji we wspomnianym rozporządzeniu określił odrębnie wykaz prac wykonywanych w trudnych warunkach w § 8 rozporządzenia oraz wykaz prac wykonywanych w warunkach uciążliwych w §9 rozporządzenia. Wykładnia literalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku że dodatki za pracę w warunkach trudnych i uciążliwych przysługują nauczycielowi oddzielnie za każdą godzinę zajęć lekcyjnych przeprowadzonych w okolicznościach wskazanych zarówno w§ 8 jak i 9 rozporządzenia. Ustawodawca nie przewidział, by w razie zbiegu prawa do obu dodatków nauczycielowi przysługiwał tylko jeden z nich. Przy założeniu , że jest możliwe wystąpienie sytuacji, w której nauczyciel będzie wykonywał zarówno pracę w warunkach trudnych jak i uciążliwych, to przyznanie mu jednego dodatku w wysokości niższej, niż wynika to z sumowania kwot obu dodatków rażąco narusza wspomniane przepisy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy reprezentowana przez Wójta tej Gminy wniosła o oddalenie skargi . W jej uzasadnieniu wyjaśniła, że przepisy rozdziału IV uchwały a w szczególności jej § 10 nie naruszają przepisu art. 34 Karty Nauczyciela, ani wspomnianego w skardze rozporządzenia. Przepis § 10 ust. 3 nie kwestionuje prawa nauczycieli do otrzymywania dodatków za trudne warunki pracy i uciążliwe warunki pracy. Ustanawia jedynie zasadę , że w razie zbiegu dodatków wypłaca się je po 15 %, czyli łącznie 30 %. Rada Gminy podkreśliła, że Wojewoda nie zakwestionował identycznego przepisu zawartego w uchwale tej samej Rady z dnia 29 czerwca 2005r. noszącej nr [...], która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] sierpnia 2005 Nr [...], poz. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust.1 (30 dni od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru) organ ten nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten stwarza Wojewodzie Podkarpackiemu legitymację do wniesienia skargi w sprawie. Stwierdziwszy dopuszczalność skargi, Sąd poddał zaskarżony przepis §10 ust. 3 uchwały Rady Gminy z dnia [...] maja 2006r. nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród ze specjalnego funduszu nagród na nagrody za osiągnięcia dydaktyczno- wychowawcze nauczycieli - kontroli w zakresie jego zgodności prawem. W jej następstwie stwierdził , że narusza on prawo w sposób istotny, co w świetle art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.nr 153, poz.1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a i art. 91 ust. l w zw. z ust. 4 ustawy o s.g. obliguje go do stwierdzenia jego nieważności. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" użyte w art. 91 ustawy o s.g , niezdefiniowane w tej ustawie, doczekało się licznych interpretacji w orzecznictwie, które przyjmuje, że do istotnych wad uchwały należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do jej podejmowania, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa materialnego i ustrojowego poprzez ich nieprawidłowa interpretację, naruszenie przepisów normujących procedurę podejmowania uchwał ( patrz: np. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r. SA/ Wr 849/96 publ. ONSA 4/90, poz. 2 i z 11 lutego 1998 r. II SA /Wr 1459/97). Uchwała podjęta przez Radę Gminy jest aktem prawa miejscowego (patrz: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001r. SA/Wr 2792/00 Owss 2002/1/19, wyrok Nsa z dnia 17grudnia 2001 II SA/Ka 3149/01 – S.Kania "Glosa do wyroków NSA..." S.T. 2001 nr 12/61), do której podjęcia upoważniał ją art. 30 ust.6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela ( Dz.U z 2003r. nr 118 poz. 1112, ze zm.). Ustawa ta w art. 30 ust. 1 określiła składniki wynagrodzenia nauczycieli, wymieniając obok wynagrodzenia zasadniczego także dodatki do tego wynagrodzenia; za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz za warunki pracy (pkt 2). W art. 34 ust. 1 tej ustawy postanowiono , że nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. W ust. 2 tego przepisu zawarte zostało upoważnienie dla ministra do spraw oświaty i wychowania do określenia w drodze rozporządzenia wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę do przyznania z tego tytułu dodatku, o którym mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę w szczególności stopień trudności zajęć realizowanych warunkach trudnych i uciążliwych. Wspominany w tym przepisie wykaz został umieszczony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za prace w dniu wolnym od pracy (Dz. U. nr 22 poz. 181 , ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem. Z przepisu jego § 8 wynika , że za pracę w trudnych warunkach uznaje się prowadzenie przez nauczycieli nauki , zajęć i badań wymienionych w pkt 1 do 19 tego przepisu. W przepisie § 9 stwierdzono natomiast , że za pracę wykonywaną w warunkach uciążliwych uznaje się prowadzenie zajęć w trudnych warunkach ; 1) wymienionych w § 8 pkt 4-16 z dziećmi i młodzieżą, których stan zdrowia z powodu stanów chorobowych, wymienionych w §2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz. U. Nr 17, poz. 162), uzasadnia konieczność sprawowania stałej opieki lub udzielania pomocy, oraz z dziećmi i młodzieżą powyżej 16 roku życia, u których wystąpiło naruszenie sprawności organizmu z przyczyn, o których mowa w § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328); 2) z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi w stopniu lekkim, wśród których znajduje się co najmniej jedno dziecko ze stanem chorobowym, wymienionym w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia oraz w § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności; 3) z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi w stopniu lekkim, wśród których znajduje się co najmniej jedno dziecko upośledzone umysłowo w stopniu umiarkowanym lub znacznym, pod warunkiem że zajęcia dydaktyczne z tym dzieckiem prowadzone są według odrębnego programu nauczania obowiązującego w danego typu szkole specjalnej, a zajęcia wychowawcze - według odrębnego programu wychowawczego opracowanego przez wychowawcę; 4) z nieletnimi przebywającymi w zakładach poprawczych o wzmożonym nadzorze wychowawczym, dla wielokrotnych uciekinierów, z zaburzeniami psychicznymi lub innymi zaburzeniami osobowości, uzależnionymi od środków odurzających lub psychotropowych, nosicielami wirusa HIV oraz przebywającymi w schroniskach interwencyjnych. Konstrukcja przepisów: art. 34 ustawy a zwłaszcza jego ust. 2 zawierającego upoważnienie do określenia wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy a także § 8 i 9 rozporządzenia , z których wynika , że praca w warunkach uciążliwych to praca warunkach trudnych, której stopień trudności określony w §8 pkt 4-16 został zwiększony poprzez dodatkowy kwalifikator ( pkt 1 § 9) , bądź też praca w warunkach wprawdzie określonych jako trudne lecz nie wymienionych w § 8 - prowadzi do wniosku, że pojęcia "praca warunkach trudnych" i "praca warunkach uciążliwych", to pojęcia odrębne. Za każdy z rodzajów tych prac nauczycielom przysługuje zatem dodatek, do którego prawo ustanawia przepis art. 30 ust.1 pkt 2 i 34 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. Na rzecz takiego poglądu przemawia również okoliczność , że wspomniany art. 34 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2007r. ustalonym przez art. 5 pkt 3 lit a ustawy z 18 października 2006r. o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych ( Dz. U. nr 220, poz. 1600) stanowi, że nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach pracy przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Przecinek zatem miedzy pojęciami "w trudnych , uciążliwych" ( warunkach) użyty w art. 34 ust. 1 w jej dotychczasowym brzmieniu, został zastąpiony słowem "lub" oznaczającym rozłączność, wyłączenie lub równoważność pojęć (patrz; Mały Słownik Języka Polskiego Wydawnictwo PWN W-wa 1995, str. 397). Wskazuje to na celowe działanie ustawodawcy zmierzające do podkreślenia owej rozłączności Ani przepisy ustawy ustanawiające prawo do wspomnianych dodatków, ani przepisy rozporządzenia określające pojęcia warunków trudnych i uciążliwych nie przewidują ograniczenia tego uprawnienia do pobierania tylko jednego dodatku - w razie zbiegu uprawnień. Ograniczenia takiego brak również w przepisach rozporządzania Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 2 lutego 2005r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej ( Dz.U. nr 22 poz. 182) wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 7 Karty Nauczyciela i regulującego kwestię takich dodatków w odniesieniu do nauczycieli szkół "rządowych" w §5, choć w odniesieniu do dodatku funkcyjnego przewiduje ono zasadę wypłaty jednego dodatku funkcyjnego w stosunku do niektórych łączonych funkcji ( §4 ust.4). Jak już wspomniano, uchwałę - której §10 ust. 3 został zaskarżony - podjęto w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela . Upoważnia on w pkt 1 organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego do określenia w drodze regulaminu wysokości stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 (a zatem także dodatku za warunki pracy) oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, z uwzględnieniem art. 33 i art. 34. Ustawa nie precyzuje szczegółowo zakresu upoważnienia a w szczególności nie określa o jakiego rodzaju warunki przyznawania dodatku chodzi. Odesłanie jednak w jej art.30 ust.6 pkt 1 od opisanego wcześniej art. 34 nakazuje przyjąć, że ten ostatni przepis ustanawia granice owego upoważnienia w odniesieniu do dodatków z tytułu warunków pracy. Słowo "warunek" w języku polskim oznacza, to od czego coś zależy (patrz; Mały Słownik... str. 1003). Organ gminy uprawniony do określenia zależności przyznania dodatków od zaistnienia pewnych okoliczności zawiązany jest hierarchią porządku prawnego ustanowionego art. 87 Konstytucji RP, podług której źródłami prawa powszechnie obowiązującego są Konstytucja , ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i oraz rozporządzenia (ust.1), zaś źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu , który je ustanowił są akty prawa miejscowego(ust.2) Akty owe mogą być zgodnie z art. 94 Konstytucji R.P wydawane przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to, że nie mogą one ograniczać uprawnień wynikających z aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustaw i rozporządzeń. Zasada ta odnosi się także do regulaminów wynagradzania nauczycieli, które nie mogą zawierać postanowień mniej korzystnych , niż przepisy powszechnie obowiązujące (patrz: wyrok NSA z dnia 3.06.2002r II SA 687/02 Pr. Pracy z 2002/10/39) a w szczególności ograniczać przyznanych nimi uprawnień. Zaskarżony przepis uchwały Rady Gminy zasadę tę narusza, jako że ogranicza prawo do dodatków przewidzianych art. 34 ustawy Karta Nauczyciela w zw. z § 8 i 9 rozporządzenia. Choć bowiem przepisy §8 i 9 tej uchwały odrębnie regulują dodatki za warunki trudne i uciążliwe i określają wysokość każdego z nich na 25 % stawki godzinowej otrzymywanego wynagrodzenia zasadniczego, to w zaskarżonym §10 ust. 3 uchwała przewiduje, że w razie zbiegu prawa do dodatku za trudne warunki pracy i dodatku za uciążliwe warunki pracy wypłaca się jeden dodatek w wysokości 30% godzinowej stawki. Ograniczając uprawnienie do dwu rodzajów dodatków i tworząc niejako trzeci, o niższej wysokości zapis ten w sposób istotny narusza przepis art. 34 ustawy Karta Nauczyciela w zw. z § 8 i 9 rozporządzenia, co czyni skargę uzasadnioną. Podnoszony w skardze zarzut , że Wojewoda nie kwestionował w ramach uprawnień nadzorczych identycznego postanowienia wcześniejszej uchwały tej samej Rady nie ma znaczenia prawnego , bowiem wykorzystanie takich uprawnień nie stanowi przesłanki skutecznego wniesienia skargi. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 147 §1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 10 ust. 3 opisanej w wyroku uchwały. O kosztach postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy.