II SA/Sz 163/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. i K. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. i K. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r., znak [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przysługującego im prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości, oznaczonej działką o numerze [...], o powierzchni [...] m2, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] [...], przy ul. [...], dla realizacji celu publicznego, a mianowicie modernizacji drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] od ul. [...] do granic miasta [...], za odszkodowaniem w wysokości łącznej[...]złutrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...]r., znak [...] wydaną na podstawie art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w następstwie jej uchylenia decyzją Wojewody z dnia [...]r., znak [...], Prezydent Miasta orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przysługującego A. i K. Ł. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wykazał słuszność wszczęcia procedury wywłaszczeniowej powołując się na poprzedzające ją rokowania w sprawie nabycia wywłaszczanego prawa w drodze umowy cywilnoprawnej, z zachowaniem dwumiesięcznego terminu wyznaczonego przez Starostę do zawarcia umowy zbycia przysługującego prawa. Wobec braku porozumienia stron w istotnych kwestiach dotyczących warunków nabycia prawa, konieczne było wszczęcie procedury wywłaszczeniowej na potrzeby realizacji celu publicznego. Podlegająca wywłaszczeniu część nieruchomości powstała w wyniku dokonanego, na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego, podziału geodezyjnego nieruchomości nr [...], zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...]r.,nr[...]nadziałki o numerach [...], [...], [...], położone w obrębie ewidencji gruntów [...] [...]. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta , zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...]r. Nr [...], ze zmianami uchwalonymi dnia [...]r. przez Radę Miejską uchwałą Nr [...] oraz planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] –[...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r., działka nr [...] przeznaczona została na cele publiczne polegające na budowie - modernizacji drogi krajowej nr [...] od skrzyżowania z drogą krajową nr [...] do granicy miasta. Przedmiotowa działka pozostaje w użytkowaniu wieczystym A. i K. Ł. Ustalając natomiast wartość odszkodowania, organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym wartości rynkowej nieruchomości zadrzewionej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, opracowanym i uaktualnionym na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej przez rzeczoznawcę majątkowego. Wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego wyceniona została na kwotę [...] zł, a drzewostanu na kwotę [...] zł., Łącznie wysokość odszkodowania wyniosła [...] zł. Ustalenia te poczyniono w postępowaniu prowadzonym przed uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. i pozostają nadal w pełni aktualne. Po uwzględnieniu odwołania A. i K. Ł. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając zalecenia zawarte w decyzji organu odwoławczego, w szczególności przeprowadzenia dowodu z ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określającej szczegółowo granice inwestycji, a nadto udokumentowania możliwości lub jej braku wykorzystania na dotychczasowe cele pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości, Prezydent Miasta uzupełnił postępowanie dowodowe o czynności niezbędne dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Uzasadniając swoje stanowiska w kwestii braku ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent Miasta wskazał na art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że lokalizacja inwestycji następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jej konkretyzowanie w zakresie określenia granic zewnętrznych, odmiennie niż w dotychczas, nie wymaga dodatkowo wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonując wykładni powołanego przepisu w kontekście art. 116 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w myśl zasady, iż przepis późniejszy uchyla przepis wcześniejszy, organ pierwszej instancji uznał, że art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchylił wymóg z art. 116 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym bezprzedmiotowe jest postępowanie w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, powołując się na ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta, uchwalonego w dniu [...] r. przez Radę Miejską - uchwała Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Szcz., Nr 9, poz. 72, ze zm. z dnia 29 listopada 1994 r. – uchwała Rady Miejskiej Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Szcz. Nr 16, poz. 150), za aktualny i nadal obowiązujący uznał Prezydent Miasta cel publiczny "Modernizacja drogi krajowej nr [...]", którego potrzeba realizacji na wywłaszczonej części nieruchomości, położonej w granicach terenu elementarnego o symbolu KD.03.E, została wykazana. Na podstawie oględzin ustalono, że pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, a sporna część nieruchomości nie jest zagospodarowana, pozostaje nie ogrodzona i w części zalesiona. Może więc być wykorzystywana na dotychczasowe cele. Bez znaczenia natomiast pozostaje zamiar stron, co do jej wykorzystania w przyszłości. Decyduje bowiem moment prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i ocena zasadności żądania wykupu nieruchomości w świetle celu istniejącego w tym czasie, nie zaś założonych na przyszłość planów wykorzystania nieruchomości. Z tych względów organ pierwszej instancji odrzucił wnioski dowodowe strony o przeprowadzenia dodatkowych dowodów z opinii zespołu specjalistów z zakresu prawa cywilnego, ruchu drogowego oraz rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność możliwości prawidłowego wykorzystania części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu na dotychczasowe cele, możliwości wykonania tzw. lewoskrętu z modernizowanej drogi krajowej nr [...] na część nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Organ wyjaśnił, że wysokość odszkodowania określono na podstawie zaktualizowanego na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Nie uwzględnienie operatu szacunkowego przedstawionego przez stronę przy piśmie z dnia [...]r., ponieważ wycena ta obejmuje całą nieruchomość, podczas gdy wywłaszczeniu podlega jedynie jej część, a wycena dotyczy prawa własności, a nie prawa użytkowania wieczystego podlegającego wywłaszczeniu. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i K. Ł. żądając uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w całości jako rażąco naruszającego prawo. Jako wniosek ewentualny odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie sprawy, jako bezprzedmiotowej z uwagi na brak celu publicznego w postaci modernizacji drogi krajowej nr [...], a w przypadku nieuwzględnienia tych wniosków skarżący wnieśli o nie uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz utrzymanie jej jako przykładu bezprawia oraz umożliwienie skarżącym dochodzenia ich praw na drodze sądowej. Poza tym odwołujący zarzucili decyzji nieważność na podstawie art. 156 pkt 7 k.p.a., przez nie rozpoznanie stanowiska strony przez organ administracyjny, rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na fałszowaniu stanu faktycznego przez Prezydenta Miasta . Uzasadniając podniesione zarzuty odwołujący powołali się na stan faktyczny przedstawiony w odwołaniu z dnia [...] r., wskazując jednocześnie, że Prezydent Miasta nie respektował procedury wywłaszczenia, nie uwzględnił wniosków dowodowych stron, stosując przemilczenia, nie respektował też prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że rozdział 4 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) reguluje problematykę wywłaszczenia. Zgodnie z art. 112 ust. 1 przepisy tego rozdziału stosuje się wyłącznie z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Cele publiczne określono w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wśród tych celów, m. in. jest "wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymanie tych dróg, ( ... )". Objęcie obszarów przeznaczonych na realizację celu publicznego odbywa się na etapie uchwalania planów ogólnego i szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu. Z akt sprawy wynika, iż w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta , na który powołuje się organ pierwszej instancji, dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem D.J.09.EL określonego w granicach rzeka [...] - ul. [...] - granica miasta - krawędź lasu, o powierzchni [...] h, bez dokładnego określenia geodezyjnego i adresowego dopuszcza się lokalizację obiektów obsługi podróżnych, dla terenu zaś elementarnego K.D.03.E określonego w granicach [...] o powierzchni [...] ha bez dokładnego oznaczenia geodezyjnego i adresowego ustala się rezerwację terenu na cele ulicy. Zgodnie ze stanowiskiem organu wyższej instancji wyrażonym w decyzji z dnia [...] r. nr [...], uchylającej sprawę do ponownego rozpoznania - w świetle przepisu art. 116 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wszczęcie procedury wywłaszczeniowej obliguje organ do przeprowadzenia dowodu z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, zawierającej określenie granic zewnętrznych terenu niezbędnego do realizacji celu publicznego, na który nieruchomość ma być wywłaszczona. Wobec faktu, że przywoływana przez organ I instancji decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. przestała obowiązywać w dniu [...] r. (termin ważności decyzji ustalono do dnia [...]r , a zatem w chwili wszczęcia procedury wywłaszczeniowej nie istniała ważna decyzja w tej materii. Wojewoda zalecił przeprowadzenie dowodu z ważnej decyzji o warunkachzabudowy i zagospodarowania przestrzennego, celem prawidłowego ustalenia granic przestrzennych inwestycji, a tym samym określenia zakresu wywłaszczenia. Pomimo braku tego dowodu, w obecnym stanie prawnym, należało przyjąć za uzasadnioną decyzję organu pierwszej instancji. W aktualnie stanie prawnym, powstałym po wydaniu ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] r., brak jest podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. Odmiennie, od dotychczasowego uregulowania spornej kwestii, jak wyczerpująco uzasadnił Prezydent Miasta , przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią o lokalizacji inwestycji celu publicznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie przewidują - w stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie - wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej inwestycji (art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wymóg oparcia się na decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczy jedynie przypadków braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego argumentację organu pierwszej instancji uznać należało słuszną. Podzielić należy również stanowisko Prezydenta Miasta , co do rozstrzygnięcia w kwestii wykupu pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości. Wydając zaskarżoną decyzję nie naruszono procedury wywłaszczenia. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił istnienie celu publicznego jako niezbędnej przesłanki wywłaszczenia. Wobec braku możliwości nabycia prawa do nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, koniecznym było wszczęcie procedury wywłaszczenia i pozbawienie strony w tym trybie prawa do nieruchomości. W związku z tym, iż odwołujący nie sformułowali zarzutów dotyczących decyzji organu pierwszej instancji, które wymagałyby odrębnego ustosunkowania się, powołując się na uzasadnienie odwołania złożonego od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r., uchylonej do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy zobowiązany z urzędu do oceny całokształtu materiału dowodowego i analizy wszystkich przesłanek ustawowych wywłaszczenia, po ich kontroli nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. i K. Ł. wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący zarzucili, że w art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określono warunki zastosowania instytucji wywłaszczenia. Nie jest ona dopuszczalna w celu nabycia praw rzeczowych na nieruchomości gruntowej, którą stanowi działka [...], ponieważ porozumienie związane z nabyciem tych praw zostało zawarte w dniu [...] r. Podstawowym warunkiem zawarcia umowy w formie aktu notarialnego było wykonanie zjazdu do ich działki nr [...]. Taki obowiązek nakłada na inwestora ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Dokument zawierający treść porozumienia stwierdza wzajemne zobowiązanie do zawarcia umowy cywilnoprawnej przenoszącej prawo do przedmiotowej nieruchomości. Bezprzedmiotowe było wszczynanie procedury wywłaszczeniowej, jeżeli wcześniej podjęto zobowiązanie do zawarcia na określonych warunkach umowy cywilnoprawnej. W piśmie z dnia [...] r., skarżący uzupełnili treść skargi zarzucając, że z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne może nastąpić, tylko wówczas, gdy wywłaszczony teren położony jest na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na inwestycje o charakterze publicznym. Decyzja wywłaszczeniowa zawiera sformułowanie, że działka nr [...] położona jest w granicach terenu elementarnego oznaczonego symbolem K.D.03.E, a teren ten w planie miejscowym przeznaczony jest na budowę bądź modernizację drogi publicznej. Natomiast według zapisów planu, działka [...], tak jak cała działka [...] przed jej podziałem, leży na obszarze oznaczonym D.J.09.EL objętym Ekologicznym Systemem Zieleni Miejskiej. Na obszarze oznaczonym D.J.09.EL nie jest przewidziana budowa drogi expressowej i nie wykazano innych celów o charakterze publicznym. Nie wiadomo zatem dlaczego w decyzji wykazano działkę wywłaszczaną jako położoną w obszarze KD. 03. E., skoro tam jej nie ma. Ponieważ nie ma decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, jedynym wskazaniem, czy teren przeznaczono na cel publiczny, jest plan zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] nie jest objęta takim planem, a zatem nie było podstaw do wszczynania procedury wywłaszczenia z urzędu. Poza tym warunkiem niezbędnym do jej wszczęcia jest brak możliwości nabycia nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny na podstawie umowy cywilnoprawnej. Możliwość taka była i w chwili wnoszenia skargi nadal istnieje. Ze skarżącymi były prowadzone negocjacje w sprawie wykupu działki, ale organ przez 4 lata przewlekał postępowanie, a następnie wycofał się z poczynionych uzgodnień. Takie postępowanie organu naruszyło podstawowe zasady procedury administracyjnej w szczególności art. 7, 8, i 9 kpa. Skarżący gotowi byli podpisać umowę, ale do tego nie doszło z winy organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości stosuje się wyłącznie z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Objęcie obszarów przeznaczonych na realizację celu publicznego odbywa się na etapie uchwalania planów ogólnego i szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta , dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem D.J.09.EL określonego w granicach rzeka [...] - ul. [...] - granica miasta - krawędź lasu, o powierzchni [...] h, bez dokładnego określenia geodezyjnego i adresowego dopuszcza się lokalizację obiektów obsługi podróżnych, dla terenu zaś elementarnego K.D.03.E określonego w granicach [...] o powierzchni [...] ha bez dokładnego oznaczenia geodezyjnego i adresowego ustalono rezerwację terenu na cele ulicy. W decyzji z dnia [...]r. Wojewoda nr [...] uchylając decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. znak [...] wskazał, że zgodnie z art. 116 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 116 ust. 3 wszczęcie procedury wywłaszczeniowej zobowiązuje organ do przeprowadzenia dowodu z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego zawierającej określenie granic zewnętrznych terenu niezbędnego do realizacji celu publicznego, na który nieruchomość ma być wywłaszczona. Decyzja z dnia [...]r., Nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przestała obowiązywać w dniu [...] r. oznacza to, że w chwili wszczęcia procedury wywłaszczeniowej nie było ważnej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, podzielił stanowisko organu I instancji i przyjął, że w zmienionym stanie prawnym przepisy ustawy z dnia [...]r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią o lokalizacji inwestycji celu publicznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, i nie przewidują, jak było w poprzednim stanie prawnym, wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego - art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczy jedynie przypadków braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Skoro organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania miasta przeznaczona jest na cele publiczne, to otwarta została droga do wywłaszczenia. Decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...]r. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ II instancji nie ogranicza się do kontroli zaskarżonej decyzji organu I instancji, ale ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie. Przy orzekaniu bierze natomiast pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili wydania własnej decyzji. W związku z powyższym organ odwoławczy rozpatrując sprawę winien był wziąć pod uwagę stan prawny na dzień [...]r. W tym czasie jednak, zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowały moc do czasu uchwalenie nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r. W tej sytuacji, w chwili orzekania przez organ odwoławczy, nie było już ani obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta , ani decyzji o lokalizacji celu publicznego, a zatem nie istniały przesłanki do przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.